Het uitgangspunt van veel nota’s en rapporten over het Nederlandse funderende onderwijs zijn tegenvallende prestaties in basisvakken als lezen, rekenen en schrijven, en toenemende ongelijkheid. Zo meldt de onderwijsinspectie op basis van OESO-cijfers dat het aantal slecht lezende 15- jarigen van 2003 tot 2020 gestegen is van 11% naar 24% (Staat van het Onderwijs, 2020). Tegelijkertijd zijn er grote plannen voor herstructurering en ‘innovatie’, een maatwerkdiploma, een nieuwe Middenschool, een volledige herziening van het curriculum en ‘verbreding’ en ‘flexibilisering’ van de lerarenopleiding. Opmerkelijk is dat de laatstgenoemde plannen niet sterk zijn gefocust op betere prestaties in basisvakken, maar eerder te maken hebben met als innovatief bedoelde organisatieverandering, zogenaamd vernieuwende onderwijsconcepten en een grotere nadruk op vorming.
Er is een mismatch tussen diagnose en remedie
en een verwisseling van middelen en doelen
De gesignaleerde problemen met niveau en ongelijkheid vragen echter om een doelgerichte verbetering, de innovatieplannen bieden die niet. Sterker, ze werken de verkeerde kant op. Er is sprake van een mismatch tussen diagnose en remedie en een verwisseling van middelen en doelen.
Zo signaleert McKinsey problemen met ‘basiskwaliteit’ maar stelt voor om miljoenen te investeren in “additionele verwachtingen” en “schooleigen ambities” (McKinsey, 2020, p 112). Organisatieverandering wordt doel op zich. Vage idealen als ‘een lerende cultuur’ en ‘personificatie’ als onderwijs ‘bedoeling’ hebben evenmin een sterke prognose als het om verbetering gaat. Scheerens en Kirschner (2021) wijzen op prestatiedaling in een aantal landen, die dezelfde innovatief bedoelde maatregelen hebben doorgevoerd, die ook in Nederland traditiegetrouw als vernieuwend worden beschouwd (Scheerens en Kirschner, 2021). Tegelijkertijd worden rechttoe-rechtaan oplossingen voor de tegenvallende prestaties over het hoofd gezien of actief tegengewerkt. Meer aanbod, meer tijd en bewezen effectieve didactiek voor de basisvakken doen niet mee in de voorgenomen grote innovaties.
Als we de achtergronden en oorzaken van tegenvallende onderwijsprestaties op het niveau van nationale onderwijssystemen willen doorgronden, hebben we te maken met een complexe problematiek. Het accent ligt op factoren die veranderbaar zijn door het beleid, de school of de leerkracht en die invloed hebben op cognitieve prestaties van leerlingen. Deze niveaus van beïnvloeding zijn onderling gerelateerd. De verwachting is dat condities en interventies op hogere niveaus het functioneren op lagere niveaus ondersteunen: de overheid schept randvoorwaarden voor het goed functioneren van scholen, scholen bieden een ondersteunende organisatie voor leraren, en leraren helpen leerlingen om te leren.
Effectieve instructie op het niveau van de klas of leergroep is fundamenteel. Uit onderzoek weten we vrij goed dat effectief onderwijs gestructureerd is en pas geleidelijk aan kan appelleren aan meer zelfstandigheid. Wanneer we betere prestaties in basisvakken willen is het geen “rocket science” om vast te stellen dat voldoende aanbod en tijd daarbij belangrijk zijn. Maar ook empirische onderzoeksresultaten bevestigen dit. Verder is bekend dat een ordelijk en veilig klimaat op school zowel leerlingen als leraren ondersteunt evenals een taakgericht onderwijskundig leiderschap. Wat we weten staat in schril contrast met de werkelijkheid. Zo constateert de OESO in 2016 bijvoorbeeld dat de Nederlandse schoolklassen behoren tot de minst ordelijke ter wereld.
De autonomie in de bestuurlijke verhoudingen
is doorgeschoten en vergroot de impact van ‘slechte’
ideeën van progressief bedoelde onderwijsinnovatie
In deze bijdrage richten wij ons vooral op het overheidsbeleid en de bestuurlijke context. Beleid en bestuur hebben zowel directe als indirecte
invloed op effectief onderwijs op microniveau. Een voorbeeld van de directe invloed is dat de overheid bepaalt of een leerling zijn of haar opleiding kan afsluiten met een formeel erkend diploma. Een voorbeeld van de indirecte invloed van de overheid is het voorzien in een lerarenopleiding die een continue flow van kwalitatief goed opgeleide leraren verzorgt. Andere indirecte condities die de overheid faciliteert, zijn een goed uitgelijnd nationaal curriculum, een zodanige organisatie van scholen en onderwijsondersteunende diensten dat die effectiviteit bevordert en een Onderwijsinspectie die de kwaliteit van het onderwijs bewaakt. Voor nadere informatie over effectiviteit bevorderende condities en maatregelen op systeem, school en klasniveau verwezen wij naar het boek titel (Scheerens, 2021). In de eerdergenoemde bijdrage van Scheerens en Kirschner wordt gesteld dat de doorgeschoten autonomie in de bestuurlijke verhoudingen in het Nederlandse onderwijs de impact van de ‘slechte’ ideeën van progressief bedoelde onderwijsinnovatie vergroot. Hier zullen we verder uitleggen hoe dit komt, door welke mechanismen dit te verklaren is, en wat eraan gedaan moet worden.
De autonomie van scholen in Nederland is geworteld in het principe van “vrijheid van onderwijs”, dat sinds 1917 grondwettelijk is vastgelegd. Het desbetreffende grondwetsartikel garandeerde de financiële gelijkstelling tussen openbare en bijzondere scholen. De autonomie van de bijzondere scholen kwam overeen met principes als ‘soevereiniteit in eigen kring’ en subsidiariteit. De afkeer van staatspedagogiek vertaalde zich ook in het ontstaan van een officieus machtsblok van organisaties die met name schoolbesturen vertegenwoordigden. Leune (2007) noemde deze organisaties ‘pressiegroepen’ en beschreef de constructie als corporatistisch. Onderdeel van deze intermediaire structuur vormden ook confessioneel onderscheiden organisaties in de verzorgingsstructuur van het onderwijs, bestaande uit pedagogische centra met nationale dekking en plaatselijke schoolbegeleidingsdiensten. Opmerkelijk gegeven is dat deze organisaties geen ‘techno structuur’ van de overheid vormden, maar werkten in opdracht van de scholen en organisaties van schoolbesturen.
Niet de minister en de Kamer,
maar de beleidsmakende kasbewaker
is voortaan de spil van het stelsel
De afgelopen twintig jaar zijn de confessioneel gefundeerde bestuursorganisaties geseculariseerd en nationaal vertegenwoordigd door de sectorraden: de PO-, VO- en MBO-raden. De invloed van deze intermediaire organisaties nam verder toe, doordat de overheid het werkgeverschap en beheer van scholen en leerkrachten aan hen overdroeg. Bij deze uitruil van autonomie in beheer en beleid versus een stabiele onderwijsbegroting krijgt het bestuur een vast budget en mag daarmee vanuit eigen beleidsdoelstellingen sturen. Het vaste budget schroeit de open eindes van de onderwijsbegroting dicht en maakt die beheersbaar, hetgeen zowel voor de minister als voor de onderwijsbestuurders winst betekende. Van hieruit vulden de besturen een gedelegeerde inhoudelijke beleidstaak in, aangeduid als “innovatie” en “organiseren van onderwijs dat past bij deze tijd en bij de regio waar het schoolbestuur zich bevindt”, met het schoolbestuur als aanspreekbare probleemeigenaar. Niet de minister en de Kamer, maar de beleidsmakende kasbewaker is voortaan de spil van het stelsel.
In deze algehele beweging naar privatisering en marktwerking gingen de pedagogische centra en schoolbegeleidingsdiensten ten onder. Ze zijn inmiddels vervangen door adviesbureaus en allerhande “edupreneurs”. Dit alles reduceert de invloed van de centrale overheid op het onderwijs tot net niet nul.
Na het kritische rapport van de Commissie Dijsselbloem in 2008 was er sprake van een tijdelijke poging om iets van de autonomie van scholen en schoolbesturen terug te halen. De overheid onderstreepte haar rol als kwaliteitsbewaker en voorzag in centrale toetsing op de empirische onderbouwing van hervormingen, maar dit was van korte duur. In recente beleidsplannen worden deze principes teruggenomen en uitgehold (Scheerens en Kirschner, 2021). Reeds in 2011 signaleerde Bronneman deze afname van de invloed van de overheid, cq het ministerie van onderwijs. Zij constateerde bovendien dat delegatie van invloed naar schoolbesturen geen autonomievergroting voor leraren betekende, en dat leraren in de nieuwe bestuurlijke orde aan invloed hebben ingeboet.
De uitruil van een stabiele onderwijsbegroting versus beleidsautonomie voor besturen mag winst betekenen voor de nationale politiek en de bestuurlijke infrastructuur rond de vrijheid van onderwijs, maar er zijn ook verliezers.
Leraren betalen in dit bedrijfsmatig denkmodel de rekening. Autonoom innovatief beleid vereist nu eenmaal budget. De omzet van de onderwijsinstelling is gelijk aan het aantal leerlingen maal de politiek bepaalde prijs per leerling. Nadat de prijs per leerling is vastgesteld, maakt enkel kostenbeheersing budget voor eigen beleid vrij, wat concreet resulteert in grote klassen en relatief lage en flexibele beloning.
De Nederlandse leraar in het VO verdient internationaal gezien redelijk, per maand dan, maar per leerling, per uur is diezelfde leraar spotgoedkoop in vergelijking met het buitenland (Waterreus, 2001). De functiedifferentiatie, de leraar die andere dingen gaat doen dan lesgeven, heeft deze beweging enkel versterkt. Met name de leraar die ook daadwerkelijk lesgeeft, heeft een maximaal opgepompte baan. Nu er is ingeleverd op arbeidsomstandigheden en arbeidssatisfactie treedt de volgende ‘wet’ in werking: leraren krijgen gaat nog wel, ze houden is het probleem. Lesgevers gaan op zoek naar ander werk, binnen of buiten de school, met als gevolg een kwantitatief, maar vooral ook een kwalitatief lerarentekort (Rinnooy Kan, 2007).
De dalende kwaliteit van de mensen voor de klas verklaart het feit dat leerlingen minder leren op school. Nu klinkt dit algemeen. Maar het uitkleden van de invloed van de overheid en de toenemende autonomievergroting van de besturen hebben geleid tot een serie heuse problemen. De onderstaande opsomming is ontleend aan de analyses van Ton van Haperen, in zijn boek Het bezwaar van de leraar (2018) en het interview met hem, onder het motto ‘Maak de overheid weer de baas over het onderwijs’ in de Volkskrant, van 3 april 2021.
Niet de overheid, maar de schoolbesturen bepalen momenteel steeds vaker wat leerlingen moeten leren. De overheid geeft die ruimte ook weg. Het gehele curriculum in de onderbouw van het VO kent 56 algemeen geformuleerde kerndoelen, geen eindtermen en ook geen gestandaardiseerde toetsen. Deze ruimte voor scholen in wat kinderen leren is in feite een verzaking van de taak die de overheid heeft, en van de democratische controle daarop.
Het bekostigingsstelsel, de lumpsum, stuurt op gemiddeldes. De vergoeding is gebaseerd op gemiddelde kosten van een leraar, de gemiddelde kosten van een boekenpakket per leerling. Maar een categoraal gymnasium heeft meer hoogopgeleide leraren en duurdere boekenpakketten dan een praktijkschool. Dit sturen met gemiddelde bedragen is een prikkel tot schaalvergroting. Hoe groter de organisatie, hoe dichter die bij het gemiddelde zit. Groter en machtiger wordt de instelling echter ook nagenoeg immuun voor allocatieprikkels vanuit overheid en markt.
De prioriteiten die besturen stellen in hun organisatie-strategieën
en hun personeelsbeleid vergroten het lerarentekort
De prioriteiten die besturen stellen in hun organisatie-strategieën en hun personeelsbeleid vergroten het lerarentekort, zowel kwantitatief als kwalitatief. Steeds meer onderwijsprofessionals worden ingezet voor andere dingen dan lesgeven, ze krijgen meer zorgtaken, en er komen steeds meer zelfbedachte ‘secundaire’ functies bij, zoals curriculumontwikkelaar, onderzoeker en deelnemer aan interne en externe netwerken. Hierdoor blijven ook de klassen te groot. Carrièremogelijkheden binnen de reguliere functie – het lesgeven - ontbreken. Niemand zal het snel hardop zeggen, maar feitelijk is de onderliggende opvatting: lesgeven heeft weinig ontwikkelingspotentie in vergelijking met netwerken, besturen en organiseren. Met als gevolg dat degene die beter in zijn vak wil worden, dat in zijn eigen tijd moet doen. Dit werkt ontmoedigend en leidt tot een vlucht van eerstegraads leraren en academici uit het onderwijs. Ook voor starters die het werk moeten leren, het werk dat in de organisatie weinig aanzien geniet, is deze omgeving niet wervend.
De lumpsumbekostiging maakt het mogelijk voor besturen om overheadkosten te maken voor beleidsafdelingen en nieuwe gebouwen die voor het onderwijs eigenlijk onnodig zijn. De beleidsafdelingen verzinnen op hun beurt allerlei innovaties en zorgen vooral voor nieuwe functies op het gebied van het maatschappelijk begeleiden en ondersteunen van leerlingen. Exacte cijfers over de overheadkosten in het primair en voortgezet onderwijs zijn niet beschikbaar, maar uit analyses van IPSE (Instituut voor Publieke Sector Efficiency Studies, 2016) blijkt een aanzienlijke productiviteitsdaling in het po, vo en mbo. Ondanks een zeer aanzienlijke verhoging van het onderwijsbudget, blijven de klassen even groot en zijn de prestaties gedaald. Verder concludeert IPSE dat de productiviteitsdaling kan worden toegeschreven aan de kosten voor vernieuwingsprojecten, functiedifferentiatie, maar ook aan decentralisatie op zich en met name de decentralisatie van de gebouwen.
Waar schoolbesturen de neiging vertonen de organisatie uit te breiden en de eigen financiële armslag te vergroten, werd vaak ingezet op schaalvoordelen door fusies, en kostenbesparing op het primaire proces.
De basis voor overheidscontrole is het centraal eindexamen,
en juist dat ligt zwaar onder vuur van de VO-Raad
Dat de autonomie van de schoolbesturen is doorgeslagen blijkt uit het feit dat er amper tot geen sprake is van democratische controle op de manier waarop het geld wordt uitgegeven. Ook de groei van reserves is niet begrensd. Maar tegelijkertijd is er geen controle van de markt, want besturen krijgen geld per leerling en grote besturen monopoliseren delen van de markt, waardoor ze zich ook beschermen tegen keuzegedrag van ouders en leerlingen. Ten slotte is er zeer beperkte controle door de overheid, want de schoolbesturen zijn autonoom en probleemeigenaar, scholen zelf worden amper nog aangesproken; daarmee is naast de markt ook de regulering via wet- en regelgeving op afstand gezet. In feite is de basis voor een minimale overheidscontrole het centraal eindexamen, en juist dat ligt zwaar onder vuur van de VO-Raad, de werkgeversorganisatie.
De sectorraden versterken deze tendensen bij besturen en manifesteren ze in het eigen functioneren. De raden hebben een hybride functieomschrijving: zij behartigen de belangen van schoolbesturen, treden als werkgeversorganisatie op voor de desbetreffende sectoren en hebben een taak bij de innovatie van het onderwijs. Maar “innovatie” als missie is onbegrensd en vaag. In de praktijk kiezen de raden voor omstreden onderwijsconcepten als gepersonaliseerd leren en “maatwerk zonder maat” (Scheerens en Kirschner, 2012). Er worden processen en structuren voorgesteld, die zowel die autonomie blijvend bevestigen als de eigen rol legitimeren. De processen worden als leerprocessen, en als leren van elkaar omschreven. Samenwerken is het toverwoord. Op deze manier ontstaat een zich steeds verder uitdijende structuur van organisaties, procedures, taakgroepen en platforms (ook wel “lenige netwerken” genoemd, Hooge, Van der Sluis en Waslander, 2017). Ontwikkeling van deze processen en structuren is een doel op zich. Het wordt verder uitgebreid door de organisatieontwikkeling verder op te tuigen met de functie van ondersteuning daarvan. Taakverbreding in de functie van leraren leidt ertoe dat er steeds meer geïnvesteerd wordt in secundaire taken van docenten, zoals overleg en gedeeld leiderschap. Ten slotte is het concept “co-constructie” bedacht om de noodzaak dat leerkrachten met meer gespecialiseerde professionals, leerplanontwikkelaars, onderzoekers en organisatieadviseurs samenwerken, te legitimeren. Co-constructie opent weer een nieuw groot terrein voor platforms, aanjagers, kwartiermakers, en deelname aan netwerken. In dit hele gebeuren is er geen oog voor transactiekosten.
Als kennis het onderwijs uitgedreven wordt,
is de instorting nabij
Het bestuursinfarct dat zo in feite ontstaan is, betekent verder dat met de overdaad aan waardering voor organisatie- en managementtaken de waardering voor vakinhoudelijke kennis in het onderwijs tanende is. Dit wordt in de hand gewerkt door kennisvijandige onderwijsconcepties (de mythe van de inhoudsloze vaardigheden en soft skills, de brede bevoegdheid van de leraar die zowel in groep 3 van het basisonderwijs als op 4 vwo kan lesgeven). Maar als kennis het onderwijs uitgedreven wordt, is de instorting nabij.
In een poging om effectiviteit en ineffectiviteit van onderwijsorganisaties te verklaren, staan verschillende theorieën en modellen ter beschikking. Hier zullen we voornamelijk gebruik maken van de economische theorie. Maar het is relevant om aan te stippen dat er ook andere in aanmerking komende theorieën zijn. Theorieën over professionaliteit en de school als ‘professionele bureaucratie’ benadrukken vakmanschap en het belang van opleiding en professionele autonomie van leraren, waardoor bijvoorbeeld alleen een lichte vorm van ondersteunend schoolleiderschap nodig is. De theorie over rationele besluitvorming en planning is de rechtstreekse metatheoretische basis voor begrippen als effectiviteit en efficiëntie. De aanbeveling om in het onderwijs ‘evidence informed’ te werken, door gebruik te maken van wetenschappelijke kennis is een van de verschijningsvormen ervan. Het vaststellen van onderwijsdoelen en eindtermen en het gebruik van evaluatiemethoden in het onderwijs is eveneens een rechtstreekse toepassing van het rationaliteitsprincipe. En ook de micro-economische theorie zelf, in de zin van het bestuderen van organisatie-gedrag in relatie tot specifieke prikkels, is te beschouwen als een facet van het rationaliteitsprincipe. In de volgende paragraaf gaan we iets verder in op juist deze theorie, omdat ze verklaringen geeft van effectiviteit en ineffectiviteit, door het maken van onderscheid tussen verschillende soorten prikkels.
Last but not least moeten we rekening houden met het bestaan van niet-wetenschappelijke theorieën over onderwijs. Deze theorieën munten uit in romantische interpretaties van wat we niet weten, althans niet op basis van empirisch onderzoek. Omdat in het empirisch onderwijs effectiviteitsonderzoek de percentages niet verklaarde variantie aanzienlijk zijn, is het terecht om de resultaten met voorzichtigheid toe te passen en te blijven vertrouwen op de professionaliteit van leraren. Maar dat is wat anders dan het omhelzen van onwetendheid met retoriek over “teacher artists” en die te gebruiken om een “evidence informed” werkwijze te verketteren.
Effectief bestuur is nog mogelijk.
Kritisch omslagpunt zou afschaffing
van het centraal examen zijn
Wij beginnen deze 
paragraaf met een disclaimer. Onze kritiek op de bestuurlijke context van het funderend onderwijs gaat over het nationale systeem. Dat wil zeggen dat we geen uitspraken doen over individuele besturen. We signaleren trends en mechanismen die het minder gunstige nationale beeld lijken te bepalen, maar waar individuele besturen zich geheel of gedeeltelijk aan kunnen onttrekken. Met andere woorden, een voordeel van autonomie is dat er ook positieve uitschieters mogelijk zijn. Impliciet zit hier de waardering in dat de bestuurlijke context nog niet zo desastreus is dat effectief bestuur niet meer mogelijk is. En zo is het ook bedoeld; we kunnen zelfs precies aangeven waar het kritische omslagpunt ligt. Dat zou namelijk de afschaffing van het centraal examen in het secundair onderwijs zijn. Daarom beschouwen we de inzet om het examen te handhaven en eventueel te verbeteren zelfs als een laatste middel om het onderwijs te redden.
En dan nu de nadere verklaring van de gesignaleerde problemen met de bestuurlijke context van het Nederlandse funderend onderwijs. Machtspolitiek, anti-intellectualisme en het zoveelste voorbeeld van falende marktwerking in de sociale sector zouden als verklaring voor de doorgeslagen bestuursautonomie in het onderwijs kunnen worden gezien. Maar als we van verklaringen ook verwachten dat ze oplossingsrichtingen aangeven, moeten we iets dieper graven. De interpretaties die we zullen geven, gaan terug op de micro-economische theorie van nutsmaximalisatie en besluitvorming in de publieke sector (Public choice theorie).
Organisatieverandering wordt doel op zich,
in plaats van gericht op ondersteuning
van het primaire proces van de organisatie
Heel kort samengevat onderzoekt de micro-economische theorie, toegepast op het functioneren van organisaties, prikkels die aanzetten tot het bereiken van de doelstellingen van de organisatie. Wanneer die prikkels ontbreken, ontstaat de neiging om het eigen dienstenpakket uit te breiden, niet zozeer om in een reële externe behoefte te voorzien, maar om de eigen organisatie groter en belangrijker te maken. Dit wordt wel aangeduid met termen als “organisatorische rationaliteit” en “make work”, het creëren van taken en functies die niet essentieel zijn voor effectieve doelbereiking. Ook is sprake van “goal displacement”, het verheffen van middelen tot doelen. Organisatieverandering wordt doel op zich, in plaats van gericht op ondersteuning van het primaire proces van de organisatie.
Bij private ondernemingen wordt het marktmechanisme gezien als remedie tegen dit soort inefficiënt gedrag van organisaties. Wanneer bedrijven concurreren op basis van kwaliteit van output, is dit een krachtige prikkel tot efficiency. Bij dienstverlening in de publieke sector is er meestal geen echte concurrentie, en functioneert monitoring en evaluatie als substituut. Door economen (vlg. Niskanen, 1971) wordt er vanuit gegaan dat evaluatie en “accountability” altijd gebrekkig zullen functioneren, waardoor efficiency in de publieke sector eigenlijk een onhaalbaar ideaal is.
Ook bij pogingen om scholen te laten concurreren op hun opbrengsten moet meestal geconstateerd worden dat de efficiency bevorderende werking uitblijft, bijvoorbeeld omdat scholen eerder geneigd zijn te concurreren op de omvang van de instroom van leerlingen dan op onderwijsprestaties. Toch blijkt uit onderzoek van de OESO dat het meten en publiceren van schoolprestaties wel degelijk invloed heeft op de resultaten. Het substituut mechanisme van verantwoording afleggen over opbrengsten (accountability) blijft feilbaar, maar het loont wel om er zo goed mogelijk in te voorzien.
Omdat de onderwijssector in Nederland (nog) niet volledig is geprivatiseerd is, komt er ook nog een tweede mechanisme in aanmerking, als het gaat om efficiency bevordering, namelijk rationele planning. Internationaal vergelijkend onderzoek biedt enige ondersteuning voor het positieve effect van uitgewerkte centrale curricula. In OESO- reviews van het Nederlandse onderwijs wordt telkens benadrukt dat de onderwijsdoelstellingen in Nederland te algemeen en vaag zijn (OECD, 2015, 2016). Maar hier hebben we nu eenmaal een traditie van de ‘vrijheid van onderwijs’, en bestaat er nog steeds een sterke afkeer van staatspedagogiek.
De disfunctionaliteiten van doorgeslagen autonomie van schoolbesturen zijn in de voorafgaande paragraaf al voor een groot deel geïllustreerd. Het mechanisme van ‘goal displacement’ en ‘organisatorische rationaliteit’ verklaart expansie, uitbreiding van secundaire functies, en kostenbesparing op leraren die lesgeven. Herman Blom (2020) schildert de ontstane situatie als volgt:
De onderwijsconcerns die vanaf de jaren negentig ontstonden, buitten al hun mogelijkheden uit ten faveure van hun bureaucratic empire building. Bij gebrek aan sturing van bovenaf is de leraar de speelbal geworden van de duur betaalde bestuurders van onderwijsconcerns. In Nederland heeft de lumpsumfinanciering voor perverse effecten gezorgd die sterk met de matige interesse voor het lerarenberoep samenhangen. Scholenconcerns die geld op de spaarrekening oppotten, investeren in gebouwen en ‘leuke’ dingen, zijn minder geneigd hun leerkrachten zekerheid te bieden en in hen te investeren. Ook de ‘extra’ miljoenen voor het basis- of voortgezet onderwijs kwamen deels op de spaarrekeningen van de conglomeraten terecht.
Waarom laat de overheid dit gebeuren?
We zijn verbijsterd.
De lange traditie van schoolautonomie, sterk verbonden met het principe van de vrijheid van onderwijs, werkt remmend op de inzet van rationele planningsmodellen, wat heeft geleid tot minder specifiek uitgewerkte eindtermen, verzet tegen accountability en zelfs tot het ter discussie stellen van het centraal examen. Waar we deze paragraaf begonnen met een disclaimer wat betreft uitspraken over individuele besturen geldt deze niet voor overkoepelende organen zoals de sectorraden. Hun optreden draagt ertoe bij dat de verantwoordelijkheid van de overheid voor de kwaliteit van het onderwijs wordt uitgehold. Waarbij we blijven zitten met de vraag waarom de overheid dit laat gebeuren. We zijn verbijsterd.
Het maatschappelijk resultaat van de uitruil van begrotingscontrole tegen beleidsautonomie van besturen is negatief. Terwijl er tegenover 2 miljoen kinderen in het funderend onderwijs ongeveer 200.000 fte’s staan, krijgt de sector de lessen niet verzorgd, want er is een lerarentekort, zowel kwalitatief als kwantitatief. Lesgeven is kennelijk geen aantrekkelijk werk. Een groot deel van de starters voor de klas vertrekt dan ook binnen vijf jaar. Kinderen leren ondertussen aantoonbaar minder op school. Minder leren betekent dat de bagage van thuis aan belang wint bij het ophalen van schoolsucces. Ziehier de verklaring van de groeiende kansenongelijkheid. Nederland doet zichzelf hiermee tekort. Minder leren op school tast zowel de cohesie als de verdiencapaciteit van de samenleving aan. Vanaf het moment dat scholen er slechter in slagen door te geven wat wij van waarde achten, betekent dit dat we minder delen en elkaar slechter verstaan. Naast deze desintegratie concurreert onze beroepsbevolking ook nog eens met werkenden in de rest van de wereld en minder leren op school verslechtert dan hun concurrentiepositie. Dat is twee keer nationaal welvaartsverlies.
Dit negatief maatschappelijk resultaat maakt een grondige reflectie wenselijk: hoe kan het anders en beter? Want geen misverstand, de hier beschreven relatie tussen verzelfstandiging van organisaties en minder leren op school is evident. Het funderend onderwijs was in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw succesvol, met een lerarenoverschot, verbeterende leerprestaties, een positieve beweging die het zelfvertrouwen van sector en beroep voedde. Vanaf de jaren negentig keert die beweging om. Zowel basis- als voortgezet onderwijs kunnen over de laatste decennia geen enkele collectieve succeservaring aantonen. Aan dit falen is niet één partij exclusief schuldig. Bestuurders, leraren, schoolleiders, ze proberen vast allemaal het goede te doen. Het is de bestaande organisatie van overheid tot klas die faalt. Het bestuursinfarct put alle partijen uit.
Er moet nu een medicijn komen
dat het bestuursinfarct geneest
en dat kan,
binnen de bestaande grondwettelijke grenzen
Het ligt daarom voor de hand om - vanuit wat we weten van onderwijs en hoe zich dat laat organiseren - na te denken over een herijking van verantwoordelijkheden van overheid, besturen, scholen en leraren. Funderend onderwijs is in de gehele wereld een kerntaak van de overheid. In Nederland is dat niet anders, basis- en middelbare school vragen geen prijs, het is de belastingbetaler die het geboden onderwijs mogelijk maakt, maar het grondrecht vrijheid van onderwijs maakt het hier wel net even anders. Het debat daarover is interessant, maar doet nu niet mee. Meer dan 95% van de scholen mag dan vrijheid van inrichting hebben, ze lijken in hun doelstellingen en handelen ook op elkaar, feitelijk is er wel degelijk sprake van nationaal onderwijs. Daar komt bij dat veranderen van de grondwet een ingewikkeld proces is dat lang duurt en een twee derde meerderheid in beide Kamers vereist. Die tijd is er niet, er moet nu een medicijn komen dat het bestuursinfarct geneest en dat kan binnen de bestaande grondwettelijke grenzen.
Herstel begint bij de keuze tussen wie doet het beheer en wie verzorgt het onderwijs? De noodtoestand waarin het beroep leraar verkeert, maakt het nemen van verantwoordelijkheid door de minister in het beheer onvermijdelijk. Het lerarentekort is immers een nationaal probleem en dat maakt nationale regie en coördinatie noodzakelijk. Individuele werkgevers kunnen dit collectief probleem onmogelijk oplossen.
De leraar is in eerste instantie een kenniswerker en dat gegeven vereist kwaliteitseisen, ontwikkeld door de beroepsgroep, vastgelegd door de minister en gehandhaafd via de inspectie. Dat is wenselijk omdat beter opgeleide slimme leraren zelf oplossingen bedenken in een complexe omgeving, vol met conflicterende belangen met een hoge omloopsnelheid. Van hieruit vereist ook de beloning van leraren centralisatie. Dat betekent concreet: leraren plaatsen in de ambtenarenschalen en die plaatsing koppelen aan opleidingsniveau en ervaring. Over de hoogte van lonen en arbeidsvoorwaarden onderhandelen vakbonden rechtstreeks met de minister, die vanaf hier weer werkgever is. Voor leraren is dit vooruitgang, want de onderhandelingen met schoolbestuurders in de afgelopen decennia hebben de beroepsgroep leraar op achterstand gezet ten opzichte van rijksambtenaren. Tot 1996 zaten leraren ook in zogenoemde bbra-schalen, de beloningsschalen van rijksambtenaren. Bij het herstelbeleid na de kredietcrisis van 2008 zaten beide partijen op de nullijn, maar in alle andere periodes overtroffen de loonstijgingen van ambtenaren die van leraren.
Ook in wat kinderen leren is een sterkere nationale regie gewenst. De eindtermen in het vo voor het centraal examen zijn per vak gesorteerd en expliciet. In de rest van de sector is wat kinderen leren minder duidelijk en dus is het logisch om vaker te sturen op herstel van leerprestaties middels het formuleren van eindtermen per schoolvak, met bij-levering van gestandaardiseerd toets materiaal. Zodat er bijvoorbeeld naast het landen vergelijkend PISA-onderzoek van de OESO ook nationaal vergelijkende resultaten van prestaties van 15-jarigen voor handen zijn. Ook de eindtoets basisonderwijs en het centraal examen zijn handzame en faire instrumenten waarmee leerresultaten kunnen worden vastgelegd en vergeleken, deze instrumenten mogen niet verdwijnen. Ook omdat deze vorm van toetsing scholen aanspreekbaar maakt op prestaties. Het valt zelfs te overwegen om per leerjaar en per schooltype aan het eind een gestandaardiseerde toets voor een aantal vakken aan te leveren, zonder die te verplichten. Leraren krijgen zo een duidelijke streefrichting, wat eerder ingrijpen bij afwijkingen mogelijk maakt. Een gelijksoortige nationale ingreep bij wat leraren leren op hun opleidingen is eveneens logisch. De Nederlandse leraar mag dan niet bestaan, de verschillen tussen opleidingen zijn inmiddels zo groot dat van een gemeenschappelijk kennisbasis geen sprake meer is.
Gezien de grondwet en de daarbij horende vrijheid van inrichting laten nationale sturing op wat kinderen leren, wat voor leraren voor de klas staan en hoe leraren voor hun werk beloond worden, voldoende ruimte om het onderwijs op school en in de klas naar eigen inzicht in te richten. De school blijft autonoom in hoe ze naar het resultaat beweegt. Wel verandert de rol van besturen, zij zijn geen werkgever meer. Het alternatief dat wij bieden voor de bestaande invulling van de autonome school is geen “doorgeregelde” school, maar een autonome school in een geleide context.
Kiezen voor meer overheidsregie is overigens niet gratis. De minister zal een zekere variatie in de onderwijsuitgaven moeten accepteren, want de lumpsum zoals we die kennen verdwijnt, wat de overheidsuitgaven een open einde karakter geeft. Dit vereist een intelligent begrenzende inrichting van het nieuwe bekostigingsstelsel. De rol van vertegenwoordigende werkgeversraden, geleid door oud-politici met een netwerk, is uitgespeeld. Besturen krijgen de rol van toezichthouder. Leraren winnen in dit alternatief aan belang, daar betalen ze voor met verplichtingen in de vorm van strengere en selectieve scholingseisen en aantoonbare ontwikkeling in het beroep. De inspectie houdt hierop toezicht, gesteund door resultaten van gestandaardiseerde toetsen. Deze verandering betekent op het ministerie, de plek waar de centrale regie plaatsvindt, dat ambtenaren verstand hebben van het verzorgen en organiseren van onderwijs.
Dit alles klinkt vanuit de bestaande context radicaal en revolutionair, maar dat is het niet. In heel veel landen gaat het op deze manier en eigenlijk deed Nederland tot begin jaren negentig het eveneens zo. Er zijn natuurlijk binnen dit denken allerlei varianten mogelijk. Denk aan de innovatiefunctie van raden niet meer financieel ondersteunen, lumpsum vervangen door doelfinanciering, centrale oormerking van besteding overheidssubsidie, centralisering curriculum– en examenontwikkeling. En zo valt er vast nog veel meer bijsturing te bedenken. Ervaringen in het verleden leren wel dat dit soort incidentele bijsturingen niet het gewenste effect opleverden. De resultaten zijn steevast tegengesteld aan de doelsteling. Zo moest de peperdure functimix het opleidingsniveau van leraren vergroten, maar het opleidingsniveau daalde vrolijk verder.
Alle verbetering begint bij een nationaal besef dat het funderend onderwijs in een noodtoestand verkeert, een noodtoestand die om ingrijpen vraagt. Dit ingrijpen zal altijd ergens pijn doen of zoals de Amerikanen zeggen; no pain, no gain. Maar het is nodig, simpelweg omdat de bestaande inrichtingsstructuur niet werkt. Dat moet en kan anders. Met selectief en competitief opgeleide leraren, in een omgeving waar duidelijk is wat kinderen leren, gestandaardiseerd getoetst, nemen de prestaties toe. Kinderen verdienen dat de dalende trend in het leren op school wordt omgebogen en daar worden we allemaal beter van.
Jaap Scheerens en Ton van Haperen zijn beiden lid van het team 'Red het Onderwijs'.
C: Leone de Voogd
Blom, H. (2020) Vwo als voorwaarde voor alle leraren beroepen, ook in het basis onderwijs. Vakwerk, december 2020, 52- 60.
Bronneman-Helmers, R, and the Social Cultural Planning Bureau (2011), Overheid en onderwijsbestel Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel, (1990-2010) The Hague:, SCP-publication 2011-31.
Haperen, T. van (2018). Het bezwaar van de leraar. Hoe slecht beleid de Nederlandse school vernielt. Amsterdam University Press.
Haperen, T. (2021) “Stuur de schoolbesturen weg en maak de overheid weer de baas over ons onderwijs”. Interview met Bas Meesters in de Volkskrant, 2 april https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/docent-ton-van-haperen-stuur-de-schoolbesturen-weg-en-maak-de-overheid-weer-de-baas-over-ons-onderwijs~bbcb1161a/
Hooge, E., Van der Sluis, M. & Waslander, S. (2017). Krachtige Koppels. TIAS, Tilburg https://www.nro.nl/sites/nro/files/migrate/Hooge-Van-der-Sluis-Waslander-Krachtige-Koppels.pdf
Inspectie van het Onderwijs, (2020) De Staat van het Onderwijs 2020. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs
IPSE, Blank, J.L.T. & Heezik, A.A.S., van (2019) Productiviteit van de Overheid. IPSE-studies. IPSE
Leune, J.M.G. (2007) Verstandig onderwijsbeleid. Afscheidsrede. Erasmus Universiteit, Rotterdam
McKinsey & Company (2020). Een verstevigd fundament voor iedereen. Een onderzoek naar de doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs (primair en voortgezet). McKinsey & Company.
McKinsey & Company (2020). Een verstevigd fundament voor iedereen. Een onderzoek naar de doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs (primair en voortgezet). McKinsey & Company.
Niskanen (1971). Bureacracy and representative government. Chicago: Aldine-Atherton
OECD (2019). PISA 2018 Results. What School Life Means for Students’ Lives. Volume III. OECD Publishing.
Rinnooy Kan, A, (2007). Leerkacht! Advies van de Commissie Leraren.
http://www.fisme.science.uu.nl/publicaties/literatuur/2007_rapport_commissie_rinnooy_kan.pdf
Scheerens, J., Veldkamp, B. & Meelissen, M. (2021) Onderzoek naar hefbomen voor kwaliteitsverbetering in het onderwijs. Onderzoek in opdracht van OCW door Oberon. https://www.nponderwijs.nl/documenten/rapporten/2021/04/17/kwaliteitsverbetering-onderwijs
Scheerens, J., & Kirschner, P.A. (2021) Progressief achteruit. Zwartboek, over de last van slechte ideeën voor het funderende onderwijs. https://www.kirschnered.nl/2021/09/17/progressief-achteruit-zwartboek-over-de-last-van-slechte-ideeen-voor-het-funderende-onderwijs/
Waterreus, J.M. (2003) Lessons in teachers pay: studies on incentives and the labor market for teachers. Thela Thesis https://pure.uva.nl/ws/files/3621139/33378_waterreus.pdf
1 Alle leraren ontslaan?
2 Drie vragen aan... Jaap Scheerens
3 Biesta's metaforen
4 Menukaart-NPO, een hagelschotbenadering
5 Opnieuw een Middenschool Experiment?
6 Kanttekeningen bij curriculumvernieuwing
7 Red het onderwijs, te beginnen met de leerkrachten
8 Progressief achteruit
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
