(Bij het ter perse gaan van dit nummer was de Staat van het Onderwijs tot nader order uitgesteld; op 22 april werd de Staat gepubliceerd, lees hier de analyse).
Begin maart publiceerde NRC dat de inspectie Leefomgeving en Transport de rug niet recht had gehouden tegenover het ministerie van Binnenlandse Zaken. Op verzoek van ambtenaren had ze een rapport flink aangepast, recht tegen haar eigen conclusies in.
Inspecties vallen rechtsreeks onder de ministeriële verantwoordelijkheid en dat maakt het lastig voor ze om echt onafhankelijk te zijn. De belangrijkste spelregels om de onafhankelijkheid van het toezicht te garanderen, zijn vastgelegd in de zogenoemde aanwijzingen inzake rijksinspecties, zegt Pieter Welp, die de Inspectieraad (de gezamenlijke inspecteurs-generaal) strategisch adviseert. ‘Maar dat is papier. In de praktijk gaat het ook om cultuur en gedrag: hoe ga je samen met die voorschriften om? Hoe onafhankelijk stel je je op en hoe veel ruimte krijg je daarvoor?’
Een inspectie concurreert altijd om geld, middelen en aandacht met anderen in een departement. En dan ben je als inspecteur-generaal weleens te meegaand. Het toezicht uit de ministeriële organisatie halen, lijkt niet per se een oplossing, leert de vergelijking met toezichthouders op de markt, zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en de Autoriteit Financiële Markten. Zij zijn weliswaar anders gepositioneerd, als zelfstandige bestuursorganen, maar ook hun onafhankelijkheid – van de sector of van de minister – blijft een terugkerend thema.
Hoe onafhankelijk is de onderwijsinspectie eigenlijk? En heeft zij genoeg middelen en personeel? Iedere inspectie denkt natuurlijk dat zij uniek is, maar geloof dat maar niet. Welp, die al jaren meeloopt in de toezichtwereld en die in 2013 voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een invloedrijk adviesrapport schreef: ‘Het domein is voor een toezichthouder uniek, maar de dilemma’s over hoe je toezicht houdt (op bestuur of 
achter in de klas bijvoorbeeld), hoe je risico’s in kaart brengt en hoe je je onafhankelijkheid borgt, zijn vergelijkbaar. Alle inspecties worstelen met hetzelfde, alleen staat de een op een ander punt in de discussies dan de ander.’
Laten we eens naar de cijfers kijken. In het laatste jaarverslag van de onderwijsinspectie (over 2018, verschenen in de zomer van 2019) staat dat 600 personeelsleden circa 3.500 onderzoeken en bezoeken deden; per jaar komen er ruim twintigduizend vragen en meldingen binnen, waaronder drieduizend ‘signalen’. Met de huidige capaciteit kunnen we de gewenste inzet op signalen niet voldoende vormgeven, waarschuwt op dat moment inspecteur-generaal Monique Vogelzang.
Ze gaf daarmee een helder signaal af. Want zes maanden eerder constateerde de Auditdienst Rijk (ADR) dat het bij de onderwijsinspectie juist aan het afhandelen van die signalen schortte. De ADR concludeerde zelfs dat het eindexamendrama bij LVO in Limburg zonder de vertrouwelijke melding door een medewerker van de school ‘waarschijnlijk nooit boven water was gekomen’. Reden genoeg voor Vogelzang om niet al te meegaand te worden en een goed gesprek met haar minister te voeren. Of en hoeveel extra formatie ze precies heeft losgekregen, is onduidelijk; het jaarverslag 2019 is nog niet verschenen.
|
In het jaarverslag 2018 van de Inspectie staat dat de ‘systematiek voor registratie van signalen (is) aangescherpt en signalen een vaste plek (is) gegeven in onze rapporten over besturen en scholen. Ook zijn we in gesprek gegaan met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd over wat we van hun vernieuwde aanpak kunnen leren. In 2019 willen we onze werkwijze ten aanzien van signalen verder aanscherpen.’ Op de vraag van de redactie wat die systematiek behelst en of de werkdruk bij de inspectie in het algemeen niet vraagt om meer middelen, antwoordde de inspectie dat het loket waar meldingen binnenkomen is versterkt met extra capaciteit, scholing en extra expertise, waardoor de registratie en duiding van signalen beter verloopt. Na publicatie van dit artikel verwees de inspectie meer specifiek naar een Kamerbrief van de minister van 1 november 2019, waarin staat: ‘In het totaal gaat het om 5 fte voor een nieuwe en betere aanpak voor omgang met signalen en meldingen en 3 fte voor versterking van de directie vo. |
Feit is dat Vogelzang per 1 april 2020 is vertrokken bij de onderwijsinspectie (i.v.m. de coronacrisis is het vertrek van Vogelzang uitgesteld; dit was op moment van publiceren nog niet bekend, red. 22 april 2020). Een opmerkelijke timing: twee weken voor het jaarlijkse hoogtepunt, de publicatie van De Staat van het Onderwijs.
Vogelzangs vertrek werd bekendgemaakt vlak nadat scholen in het Reformatorisch Dagblad hadden geklaagd over het gedrag van een aantal inspecteurs. Zij zouden tijdens schoolbezoeken intieme vragen hebben gesteld aan leerlingen in het kader van een themaonderzoek naar burgerschap en seksuele diversiteit. Een vraag als ‘Kun je een piemel tekenen?’ had een leerling huilend de klas uitgejaagd. Wie twijfelt over de onafhankelijkheid van de onderwijsinspectie, zal in het vertrek van Vogelzang de hand van (gereformeerd) minister Slob zien. ‘Ook als het er niks mee te maken heeft: het feit dat de gedachte bij u opkomt, is niet gek en natuurlijk dodelijk voor de beeldvorming,’ zegt ook Pieter Welp.
Berend Kamphuis, voorzitter van Verus (vereniging voor katholiek en christelijk onderwijs, waarbij veel bijzondere scholen zijn aangesloten), sprak in februari met de inspectie over wat hij ‘deze ongemakkelijke gebeurtenis’ noemt. Hij werd in dat gesprek overtuigd dat de inspectie oprecht vond dat zij ‘correct en fair gehandeld had’ en haar best deed ‘verantwoording af te leggen’. Hij vertrouwt nu op de Tweede Kamer, die vragen over de piemelkwestie heeft gesteld, en hij wacht het onderzoeksrapport van de inspectie af.
Het is overigens diezelfde Tweede Kamer die een rol speelt in dit soort akkefietjes, zegt Kamphuis: ‘Je ziet vanuit delen van de politiek dat men moeite heeft met bepaalde opvattingen en vindt dat die moeten verdwijnen.’ Hij zegt het niet met zo veel woorden, maar de suggestie blijft hangen dat de inspectie zich in dit geval om een boodschap heeft laten sturen door progressieve partijen.
Internationale tips
|
Toezicht houden is balanceren op een slap koord in Nederland. Immers, artikel 23 van de Grondwet garandeert scholen onderwijsvrijheid. En dat betekent in dit geval dat de inspectie mag controleren of er op een school aandacht wordt besteed aan seksuele diversiteit in de samenleving (deugdelijkheidseis), maar dat een school dat vanuit eigen opvattingen mag invullen. ‘Nederland heeft lang gewerkt met leven en laten leven’, zegt Kamphuis. ‘De wereld wordt er echt niet beter van als we met elkaar datgene wat we slecht vinden alleen maar proberen uit te bannen.’ Maar hoe ver kun je gaan als toezichthouder? En naar wie laat je je oren hangen, de minister of (delen van) de samenleving?
Welp adviseerde in 2013 in het WRR-rapport Toezien op publieke belangen dat inspecties niet alleen moeten afvink
en of voldaan wordt aan wet- en regelgeving, maar ook bredere problemen in hun domein moeten signaleren en agenderen. Hoe ver je daarin mag gaan, is sindsdien een discussie, getuige ook de update Reflecties op de staat van het toezicht (2019) van de Inspectieraad. Welp: ‘Omdat je als inspecteur elke dag in die praktijk staat, zie je misschien dingen die niet bij wet verboden zijn, maar wel onwenselijk. Of kwaliteitsproblemen waarvoor jij niet aan de lat staat, maar die maatschappelijk wel relevant zijn. Om dat bespreekbaar te maken, moet je soms lef tonen en je nek durven uitsteken. Maar af en toe zul je je neus stoten en je hand overspelen of ergens tegenaan lopen waarvan je achteraf zegt: dat had ik misschien anders moeten doen.’
In de piemelkwestie lijkt de inspectie precies dat te zijn overkomen, net als in de casus rond het Cornelius Haga Lyceum in Amsterdam. Mede onder druk van een bezorgde Tweede Kamer en waarschuwingen voor radicalisering door de AIVD en de media zette de inspectie begin 2019 hoog in op deze orthodox-islamitische middelbare school. Burgerschapslessen zouden er onvoldoende zijn en er zou sprake zijn van financieel wanbeheer. Maar de school ging in verweer en de rechter stelde haar december 2019 in het gelijk: de inspectie was te ver gegaan. Het ontbrak aan een wettelijke basis voor de oordelen die de inspecteur velde.
Tja, de ene keer krijg je als inspecteur het verwijt dat je te veel meedenkt met politiek of 
beleid en de andere keer buig je te veel mee met de sector. In dat spanningsveld van soms tegengestelde belangen moeten toezichthouders hun weg vinden. Dat is soms geen gemakkelijke opgave, maar inherent aan het vak, aldus Welp. ‘Onafhankelijkheid en partijdigheid blijven een lastige scheidslijn die niet met een schaartje valt te knippen.’ Onderwijs is een complexe sector en dat maakt toezicht ook ingewikkeld, zegt hij. Er is nu eenmaal verschil tussen toezicht op een fabriek of een school. ‘Of er een schroefje zit of niet, is makkelijker vast te stellen dan of een school kwaliteit levert of niet.’
De overheid heeft daarbij een sterke voorkeur voor kwantitatieve data, cijfers dus, vindt Welp: ‘Dat voelt objectiever en wetenschappelijker, maar het is juist in onderwijs of jeugdzorg vaak lastig om de opbrengsten of de kwaliteit in een hard cijfer neer te zetten. Sterker nog, het leidt tot perverse effecten.’
Anderzijds, zo relativeert hij zijn eigen woorden: ‘Elk systeem perverteert op een gegeven moment, dat heet entropie of systeemerosie. Dat woord komt uit de machinebouw: elk systeem dat je neerzet begint te roesten vanaf dag één. Het eerste jaar is dat niet zo erg en het tweede en derde misschien ook niet, maar je weet gewoon: over vijf jaar moet ik deze machine vervangen. Met toezicht is dat niet anders. Prestatie-indicatoren, kwaliteitscriteria: op het moment dat je ze neerzet, moet je er al voor beducht zijn dat mensen hun gedrag gaan aanpassen en daarmee het systeem ondermijnen. Dat zien we ook gebeuren met teaching to the test. Met andere woorden, toezicht moet je sowieso elke drie of vier jaar aanpassen: ook toezicht is nooit af.’
Toezicht dat voortdurend in transitie is, vergt ook veel van de eigen organisatie. Dat bleek bijvoorbeeld in de zomer van 2018, bij het examendrama bij LVO in Limburg. Niet alleen een tekort aan capaciteit om signalen na te gaan, maar ook onervarenheid van inspecteurs met de nieuwe manier van bestuursgericht toezicht was hierin een factor. Onderzoeker Meike Bokhorst: ‘Opeens moesten inspecteurs een stevig gesprek voeren met verbaal sterke bestuurders in plaats van achter in de klas te zitten. Niet iedereen was daartegen opgewassen of voldoende op getraind. Als inspecteur ga je dan semigerustgesteld weer weg, terwijl je eigenlijk nog kritische vragen had moeten stellen.’
Bokhorst doe
t onderzoek aan de Universiteit Utrecht naar zogenoemd bestuurlijk verval bij misstanden in semipublieke instellingen. Simpel gesteld: speelt het een rol als bestuurders lang op hun plek zitten? Ja, dat kan zeker een rol spelen, luidt het antwoord. ‘Sommige bestuurders worden extreem zelfverzekerd en vinden het moeilijk om nog tegenmacht te organiseren.’ Als onderwijsinspecteur moet je dan wel heel sterk in je schoenen staan om nog kritische vragen te blijven stellen.
De vraag is of de onderwijsinspectie voldoende instrumenten heeft voor effectief bestuursgericht toezicht. ‘Bij woningbouwcorporaties en in de financiële sector heb je bijvoorbeeld fit & proper-tests voor bestuurders, die periodiek “op examen” moeten komen bij de Autoriteit Woningcorporaties en bij toezichthouder De Nederlandsche Bank. Maar onderwijs kent een traditie van autonomie voor scholen; bestuurders worden benoemd zonder dat OCW of inspectie daar enig zicht op heeft.’
De onderwijsinspectie heeft ook gebrek aan bevoegdheden om de individuele bestuurder aan te spreken op diens handelen, aldus Bokhorst. ‘Ze mag wel naar bestuurlijk handelen kijken, naar “het bestuur”, maar niet naar individuele bestuurders en hun aandeel in het ontstaan van problemen, niet naar “de bestuurders”.’ Bestuurders die een school met misstanden achterlaten, kunnen daardoor gewoon naar een volgende school (en dat gebeurt soms ook). De inspectie kan ze persoonlijk geen strobreed in de weg leggen.
Slechte pers
|
De inspectie staat in het Nederlandse bestel vanzelfsprekend op afstand, maar kan wel extra hulptroepen inschakelen. Probeer als externe toezichthouder de interne toezichthouders te stimuleren zich te professionaliseren, zegt Bokhorst, voor een soort extra, gedelegeerd toezicht. ‘Zij zijn de werkgevers van de bestuurder en moeten die rol serieus vervullen. Dat gebeurt nu nog niet overal voldoende. Het helpt ook als een raad van toezicht (rvt) meegroeit met een bestuurder: zit deze er net, dan moet je meer adviseren en coachen. Maar zit de bestuurder er langer dan zeven jaar, dan is het misschien verstandig om te vragen: ben je nog nieuwsgierig, vind je je taak nog leuk? Moet je niet een stapje terug doen of wat heb je nodig aan tegenmacht?’
Hoe urgent zijn die hulptroepen? Meestal gaat het toch goed? Bokhorst: ‘De inspecteur-generaal zegt: grote misstanden komen toch wel aan het licht en op de goede scholen moet je niet te veel last veroorzaken. Maar de zorgen zitten bij het middensegment, waarin sommige scholen suboptimaal presteren. Leraren zijn ongelooflijk loyaal en bewegen wel om een slechte bestuurder heen. Maar uiteindelijk is dat natuurlijk niet goed voor een school.’
Naast professioneler intern toezicht als impuls voor betere kwaliteit bepleit Bokhorst ook meer gebruik van onderzoek naar bestuurlijk handelen. ‘Voeg dat samen en haal er patronen uit. Dan zie je dat er wel degelijk risicofactoren zijn voor slecht bestuur bij bepaalde typen bestuurders en in bepaalde settings, bijvoorbeeld als er alleen maar machomannen zitten of het bestuur te weinig divers is, of soms juist als scholen een prijs hebben gewonnen voor excellentie of voor het beste jaarverslag. Dan kan er ook een soort versloffing optreden: we doen het toch goed?’ Probeer op basis van die kennis als inspectie je eigen mensen op te leiden, adviseert Bokhorst: ‘Waar moeten ze op letten in gesprekken met bestuurders, welke indicatoren zijn belangrijk? Ontsluit je kennis en als dat onvoldoende effect heeft, zou je kunnen opschalen en schoolbestuurders vragen zich te professionaliseren door pe-punten (permanente educatie, red.) te halen of door zich vrijwillig aan fit & proper-tests te onderwerpen.’
Beter toezicht met AI
|
Ook strategisch adviseur Welp onderschrijft het belang van intern toezicht in de vorm van een rvt of raad van commissarissen (rvc). Maar, zegt hij, we hebben in de parlementaire enquête over woningcorporaties bijvoorbeeld gezien dat de kwaliteit daarvan staat of valt met de persoonlijke kwaliteiten van de mensen die erin zitten. ‘In de publieke sector zijn dat bovendien meestal geen fulltime professionals en worden ze primair geacht het belang van 
de instelling te behartigen. Je kunt het publieke toezicht dus niet voor 100% daarop schoeien. Als inspectie moet je je altijd afvragen: in welke mate kan ik in deze concrete situatie op ze steunen? Welk aanvullend toezicht is nodig?’ Het kan inderdaad beter, aldus Welp, en hij trekt ook een parallel met de financiële sector. Daar bleek uit de kredietcrisis dat de oud-bestuurders van eerst als ze ‘klaar’ waren, automatisch doorschoven naar de rvc. Nu worden ze eerst getoetst door de toezichthouder.
Welp kan zich iets voorstellen bij het stellen van eisen aan raden van bestuur en de rvt’s, áls de onderwijsinspectie daarop wil steunen in de uitvoering van haar eigen toezicht. Maar hij ziet meer kansen. ‘Vorm strategische allianties om het toezicht te versterken. Denk bijvoorbeeld ook eens aan de ouders van al die kinderen. Dat zijn geen experts per se, maar zo veel paar extra ogen: dat is gratis capaciteit die kansen biedt.’
‘We helpen u graag verder …’
|
Dit is het vierde artikel over overheidstoezicht op de onderwijspraktijk. Lees de e
erdere delen in de reeks ‘Georganiseerd wantrouwen’: Reconstructie rekentoets, Tjeenk Willink over Groter denken, kleiner doen, en Eindtoets - wie wil 'm hebben?
Dit artikel verscheen in Didactief, april 2020 en is op 22 april geupdated.
(Dit artikel is mede mogelijk gemaakt met een subsidie van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten)
1 Beter toezicht met AI
2 Ingezonden brief: toezicht
3 De lessen van Maastricht
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
