Nieuws

Georganiseerd wantrouwen (2): Tjeenk Willink over Groter denken, kleiner doen

Tekst Monique Marreveld
Gepubliceerd op 16-05-2019 Gewijzigd op 16-05-2019
Beeld Loek Weijts
Veel leraren hebben het gevoel dat ze niet meer het vak kunnen uitoefenen waarvoor ze zijn opgeleid en aangesteld. Het is een onvermijdelijke gevolg, zegt Herman Tjeenk Willink van het feit dat de overheid gerund wordt als een bedrijf met kosten en baten, producten en klanten. De remedie? Leraren die duidelijk maken dat het anders moet én hoe het beter kan.

Op 1 juni 2019 gaat het Lerarencollectief (LC) van start. Herman Tjeenk Willink volgt het met interesse. Hij was ambtelijk adviseur van de minister-president, jarenlang voorzitter van de Eerste Kamer en informateur in verschillende kabinetsformaties. Hij ontvangt Didactief in het gebouw van de Raad van State, waarvan hij tot 2012 vicepresident was. Een monumentaal en tegelijkertijd modern pand aan de Kneuterdijk in Den Haag, vijf minuten lopen van het Binnenhof. Niet echt een omgeving waar je oog en oor voor actievoerende onderwijzers verwacht. Vanwaar die interesse in de mannen van de LC: Jan van de Ven, Thijs Roovers en René Kneyber (die overigens op 11 mei uit het LC stapte)?  

 

‘Gezicht’ van de overheid

Autonomie van de professional (een belangrijk concept ook in Het Alternatief, de bestseller van Kneyber en Jelmer Evers), daar gaat het Tjeenk Willink al jaren om, en dat is precies wat hem interesseert in het acteren van de LC: leraren (professionals) die hun rol oppakken. Hij heeft zijn hoop op hen (en op vergelijkbare initiatieven in de zorg en elders waarvan er volgens hem ‘talloze’ zijn) gevestigd. Hij legt uit: ‘De democratische rechtsorde wordt uitgehold als de professional op de werkvloer het gevoel heeft dat – door de controle en regelzucht – zijn professionaliteit niet wordt erkend en vertrouwd en hij daardoor zijn werk niet meer goed kan doen. Dat tast op zijn beurt de legitimiteit, de geloofwaardigheid, van het overheidsoptreden aan. De professional op de werkvloer is immers het “gezicht” van de overheid. Hij is de enige die met het totaal van de controles en regels – voor elke regel is op zich een goede reden, maar het totaal is onwerkbaar – wordt geconfronteerd en daarom een van de belangrijkste spelers die tegendruk kan bieden.’

Maar even een stapje terug. Wat bedoelt Tjeenk Willink precies met die democratische rechtsorde in Nederland? Het klinkt zo abstract, wat heeft dat met het onderwijs te maken? In zijn boek Groter denken, kleiner doen (waarvan Didactief 2 exemplaren mag weggeven, zie hier) schrijft hij:

‘De democratische rechtsorde is geen staatkundig organisatiemodel, maar een normatief concept. Het gaat om fundamentele beginselen en waarden zoals tolerantie, goede trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, openbare orde en mensenrechten. Daaraan wordt elk doen en laten van de overheid  geijkt en het gedrag van burgers – individueel en collectief – getoetst. De democratische rechtsorde sluit in (“Ieder telt mee”), niet uít.’

 

Spelregels

De democratische rechtsorde omvat – grof gezegd – de spelregels waarmee de overheid met ons en wij met elkaar omgaan. In de praktijk, legt Tjeenk Willink uit bij een kop koffie aan de Kneuterdijk, wordt zij ‘verwaarloosd en uitgehold’ wanneer, terwijl het economisch goed gaat, toch ‘de verschillen in de samenleving toenemen, segregatie zichtbaar wordt, discriminatie en armoede groeien.’

Tjeenk Willink mag dan jarenlang in verschillende functies op de Haagse vierkante kilometer hebben gewerkt, hij is niet blind voor de praktijk van alledag. ‘Leraren worden in de klas geconfronteerd met maatschappelijke problemen waarmee het beleid nog geen rekening houdt of waarvan op beleidsniveau een ander beeld bestaat. Denk aan het toenemende aantal kinderen dat in armoede opgroeit en aan schaduwonderwijs.
Altijd is er de neiging om bij maatschappelijke problemen of bij veranderende maatschappelijke eisen nieuwe taken aan leraren op te dragen. Maar hoe wordt voorkomen dat hun eigenlijke taak ondergesneeuwd raakt? En is die eigenlijke taak en de daarbij behorende verantwoordelijkheid van de individuele leraar iedereen nog wel duidelijk?’


Vertrouwensrelatie leraar-leerling

Al decennia pleit Tjeenk Willink bij politici en bestuurders voor meer aandacht voor uitvoerbaarheid en uitvoering van het beleid. ‘Als er iets moet veranderen,’ zegt hij, ‘zijn het juist de mensen op de werkvloer die aan die verandering kunnen bijdragen. Hun kennis en ervaring zijn onmisbaar. Zij moeten ook tegendruk geven tegen de neiging van beleidsmakers, toezichthouders, beroepsorganisaties, belangengroepen, scholen en soms de leraren zelf, om vooraf alles te regelen en zeker te stellen.’

Hoewel hij regelmatig een disclaimer in zijn woorden inbouwt (‘ik weet hier onvoldoende van maar…’) is er eigenlijk geen letter Chinees bij, als hij zegt: ‘Als je ervan uitgaat dat de vertrouwensrelatie tussen leraar en leerling de kern van het onderwijs vormt, dan zou het logisch zijn dat de tussenlaag van bestuurders van onderwijsinstellingen, maar ook bijvoorbeeld de inspectie pal zouden staan voor de kwaliteit van die relatie. Zij moeten indien nodig tegen beleidsmakers zeggen: “Wat u nu wilt, strijdt met die kwaliteit. Het zal niet werken.”
Maar dat is moeilijk. Door de groeiende tussenlaag tussen de verantwoordelijke minister en de professional op de werkvloer is de afstand tussen beleid en uitvoering steeds groter geworden.’ Bestuurders hebben de neiging zich op beleidsvorming te concentreren, legt hij uit. ‘Managers en bestuurders, beroepsverenigingen en bonden, een College voor Toetsen en Examens, een onderwijsinspectie en nog vele anderen hebben eigen taken en verantwoordelijkheden, posities en belangen. Dat geheel is moeilijk te doorbreken en zeker niet van bovenaf. Zelfs als de minister zegt anders te willen, blijkt de dwang van het bestaande vaak te groot. Bestuurders en politici zijn in belangrijke mate van de tussenlaag afhankelijk geraakt.’

 

Rugdekking 

Met spijt in zijn stem constateert hij dat de tussenlaag vaak een verlengstuk van de overheid lijkt. ‘De tussenlaag vaak de neiging heeft om leraren ervan te overtuigen dat het departement gelijk heeft in plaats van als hun rugdekking te dienen. Evenwicht en tegenwicht, samenspraak en tegenspraak, macht en tegenmacht zijn essentiële noties in een democratische rechtsorde. Macht zonder tegenmacht wordt absoluut, evenwicht zonder tegenwicht is onbestaanbaar, samenspraak zonder tegensprak is een monoloog.’

Tjeenk Willink beziet het Lerarencollectief in dat perspectief. Doel is zijns inziens de daadwerkelijke erkenning van de eigen professionaliteit en de eigen verantwoordelijkheid van de individuele leraar. ‘Dat is niet in eerste plaats een kwestie van geld. Het gaat om de directe betrokkenheid van docenten bij de inhoud van hun vak, de wijze waarop zij dat vak kunnen uitoefenen, de precieze definiëring van de problemen die zij bij die uitoefening ondervinden en de oplossingen die zij daarvoor zien op grond van hun kennis en ervaring. Door duidelijkheid over de inhoud van het vak van leraar en de taken die daar wel of niet bij horen, kunnen leraren tegenwicht bieden tegen al hetgeen anderen – beleidsmakers, financiers, maatschappelijke groepen en ouders – van hen verwachten.’
Hij voorziet nog flinke uitdagingen voor het LC. ‘Bij zijn werk zal het geconfronteerd worden met bestaande posities en belangen, taken en verantwoordelijkheden. Maar het zal er ook voor moeten waken zelf onderdeel van die tussenlaag, tussen minister en leraren, te worden.’ Een waarschuwing die ons herinnert aan het falen van de Onderwijscoöperatie.

 

Verantwoording

Tjeenk Willink is behoorlijk kritisch over de tussenlaag, maar vraagt een deel van die organisaties niet ook gewoon om de broodnodige verantwoording? We noemen de inspectie bijvoorbeeld. Is dat bij het grootste departement met de meeste uitgaven niet terecht? ‘Zelf publieke verantwoording afleggen is onderdeel van professionaliteit, naast vakdeskundigheid, de gerichtheid op de individuele leerling en beroepsethiek. Deze vier onderdelen van professionaliteit stellen niet alleen eisen aan de opleidingen, maar vooronderstellen ook een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de beroepsgroep voor de kwaliteit van de beroepsuitoefening. Als de professionaliteit tekortschiet, moet dááraan iets gebeuren. Het stapelen van regels op regels, controle op controle, toezicht op toezicht kan gebreken in de professionaliteit niet wegnemen. Integendeel. Waar iedereen (mede)verantwoordelijk is, is niemand meer specifiek aanspreekbaar. Bovendien kosten die toezicht- en controlemechanismen steeds meer geld (al schijnt niemand te weten hoeveel), dat wordt onttrokken aan het primaire proces: het geven van onderwijs.’

De commissie Dijsselbloem wijst al in 2008 op de dominante rol van de procesmanagers, de beroepsvertegenwoordigers van belangenorganisaties, de onderwijsinspectie, de pedagogische centra en de educatieve uitgevers.

 

Het was onder Tjeenk Willinks regime dat de Raad van State adviseerde tegen het tegelijk verplicht stellen van een leerlingvolgsysteem-po en een eindtoets in groep 8 (2011): het zou desastreus zijn voor de autonomie van leerkrachten en daardoor de kwaliteit van het onderwijs schaden. Tjeenk Willink lacht verontschuldigend als ik het te berde breng: ‘Ik heb niet meer alle adviezen paraat, maar ik ben blij dat het advies dat u noemt niet strijdt met mijn opvatting.’

 

Alibi

Tjeenk Willink trekt een vergelijking met de zorg, waar op een bepaald ogenblik een thuiszorgmedewerker 40% van zijn tijd aan rapportages moest besteden; tijd die niet aan zijn cliënten ten goede kwam. ‘Een uiterst ruwe schatting van de totale kosten van alle rapportages en de daarmee verbonden controleurs en toezichthouders in de gezondheidszorg komt uit op miljarden; in ieder geval meer dan het dubbele van wat de totale huisartsengeneeskunde kost. Voor die bedragen kan je heel wat risico lopen. Hoe staat dat in het onderwijs? We willen, ook in de samenleving, dat de overheid ervoor zorgt dat risico’s worden voorkomen. Dat is onmogelijk.
Extra controle en toezicht is vaak een alibi voor het geval er iets misgaat: “Het is niet onze schuld, want daarvoor hadden we dit protocol, deze regeling of standaard.” En als er toch iets fout gaat, krijgt de individuele professional alsnog de schuld. Dat vind ik heel erg oneerlijk. Zijn positie is immers vaak al niet sterk, ook rechtspositioneel niet. Het protocol of de regeling “domweg” volgen is vaak makkelijker – en in ieder geval minder riskant – dan doen wat eigenlijk professioneel voor de hand zou liggen. Gevolg van incidenten op de werkvloer is bovendien dat er meestal nog een extra controlemechanisme aan wordt toegevoegd.’

De autonomie van de leraar wordt zo steeds meer beperkt en de problemen niet opgelost. Het wantrouwen wordt steeds veelomvattender georganiseerd.

 

Rekentoets

Onlangs publiceerde Didactief een reconstructie van het drama rond de rekentoets. Hoe kijkt Tjeenk Willink aan tegen dit dossier?  ‘Rekenen moet iedereen kunnen, maar er is natuurlijk niet één methode om dat te leren. Als een leerkracht leerlingen rekenen gaat leren, moet hij zelf kunnen rekenen, het kunnen uitleggen en hij moet die uitleg kunnen toespitsen op de individuele leerling. Hij moet de context kennen waarin hij werkt, in de klas en in de samenleving, en verantwoording kunnen afleggen over wat en hoe hij doet. Onderwijs is meer dan het leveren van “stukwerk”, zoveel lessen aan zoveel leerlingen. Het is ook motiveren, stimuleren, de nieuwsgierigheid prikkelen.

Het is opvallend dat als ergens, bijvoorbeeld bij het rekenen, een probleem wordt gesignaleerd, er meestal snel een discussie over de mogelijke oplossingen wordt gestart. Vergeten wordt na te gaan of alle betrokkenen het wel eens zijn over het precieze probleem, of wel duidelijk is wie specifiek dat probleem ondervindt, of de mogelijke oorzaken helder op het netvlies staan. Deze vragen kunnen niet worden beantwoord zonder de leraren aan het woord te laten: “Wat zou jou helpen om met je leerlingen tot betere resultaten te komen?”’

 

Overheid als bedrijf

Maar hoe zijn we zo ver gekomen, anno 2019, dat die tussenlaag zo groot heeft kunnen worden en er zoiets als het Lerarencollectief nodig is? ‘De gedachte dat de overheid een bedrijf is, met kosten en baten, klanten en kwantitatief meetbare uitkomsten, is een misverstand en een van de belangrijkste oorzaken van de huidige problemen.’ 

Volgens sommigen is er wel een verzachtende omstandigheid: in het begin van de jaren tachtig zat de economie in het slop, de positie van veel bedrijven was zwak, de werkloosheid hoog en de collectieve uitgaven rezen de pan uit. En dus werd het volle accent gelegd op een overheid ten dienste van de economische groei via de private sector. De overheid werd een kostenpost: minder overheid zou beter zijn, want goedkoper. Taken werden afgestoten, verzelfstandigd of gedecentraliseerd. Toetsenmaker Cito bijvoorbeeld werd geprivatiseerd.

Tjeenk Willink: ‘Het gevolg was dat publieke en private verantwoordelijkheden door elkaar gingen lopen in de BV Nederland. Dat heeft de groei van de tussenlaag bevorderd. Ik heb altijd grote aarzelingen gehad over het privatiseren van publieke taken als de overheid uiteindelijk toch verantwoordelijk blijft. Er ontstaat een democratisch gat, want de minister gaat er niet meer over, maar wordt er wel op aan gesproken als er iets misgaat. Zo’n bewindsman of -vrouw kan vervolgens niets anders zeggen dan: “Ik zal in overleg met de verantwoordelijken kijken wat er aan te doen valt.”’

Het doet denken aan klachten over centrale eindexamens of over de rekentoets waar de minister maar niets mee doet. Tjeenk Willink aarzelt eerst even, maar zegt dan onomwonden: ‘We hadden destijds echt beter moeten opletten en beter onderscheid moeten maken tussen wat tot de publieke verantwoordelijkheid behoort en wat tot de private.’

 

Collectief geheugen

Zouden onafhankelijke uitvoeringsorganisaties als het College voor Toetsen en Examens (CvTE) of de inspectie niet alerter moeten zijn en hun verantwoordelijkheid moeten nemen? Want als de handen van een bewindspersoon gebonden zijn bij het in ontvangst nemen van een rekentoets die niet deugt, dan zou een opdrachtgever toch de vinger aan de pols kunnen houden? Wie een nieuwe auto bestelt en uiteindelijk om de honderd kilometer voor een onderhoudsbeurt terug moet, beklaagt zich toch ook bij de dealer? Had het CvTE de rekentoets niet kunnen terugsturen, toen daar zo veel kritiek op kwam?

‘Om een goed opdrachtgever te zijn en het werk dat je hebt uitbesteed goed te kunnen controleren, heb je tenminste evenveel inhoudelijke kennis in eigen huis nodig als wanneer je de taak zelf uitvoert. Over de teloorgang van inhoudelijke deskundigheid binnen de departementen maak ik me al jaren zorgen,’ zegt Tjeenk Willink. ‘Als gevolg van het op afstand plaatsen van publieke taken is ook een heleboel inhoudelijke kennis en ervaring in de uitvoering weggestroomd uit de departementen. De gedachte was: die kennis kan je (commercieel) inhuren. Maar daarmee maakt de overheid zich afhankelijk van de private sector. Dat de top van een departement rouleert, prima, maar dat mag niet ten koste gaan van de inhoudelijke kennis waarover de departementen zelf moeten kunnen beschikken.
Het gaat in de rijksdienst ook niet alleen om managementvaardigheden, maar ook om het bewustzijn dat de democratische rechtsorde eigen – normatieve – eisen stelt. Ambtenaren moeten weten in welke context ze werken en weten hoe die context – de democratische rechtsorde – met discussie en strijd, vallen en opstaan, tot stand is gekomen. Dat collectieve geheugen is echter sleets geworden. Wie weet er nu nog van de totstandkoming van de Lager onderwijswet, die toch vrij bepalend is geweest voor de inrichting van ons onderwijs? Wie weet nog waar die geschiedenis te vinden is? Ook op het ministerie van OCW is de departementale bibliotheek opgeheven. Maar hoe kun je de toekomst onder ogen zien, als je het eigen verleden niet meer kent?’

 

Herman Tjeenk Willink, Groter denken, kleiner doen. Uitgeverij Prometheus, Amsterdam, 2018, ISBN 9789044639773, € 15,00. Didactief mag twee exemplaren van dit boek weggeven. Ga naar didactiefonline.nl/winnen en vul het formulier in om kans te maken.

Verder lezen

1 Georganiseerd wantrouwen (1): Reconstructie rekentoets

Click here to revoke the Cookie consent