Het slechtnieuwsgesprek in Maastricht, waar de onderwijsinspectie de schoolexamens van 354 leerlingen van VMBO Maastricht ongeldig verklaarde, haalde op 22 juni 2018 het achtuurjournaal. Leraren uit het hele land boden aan hun zomervakantie op te offeren om leerlingen alsnog door hun examen te slepen. De hoogste baas van Limburgs Voortgezet Onderwijs (LVO, waar VMBO Maastricht onder valt), voorzitter van het college van bestuur André Postema, werd afgemaakt in de krant.
Bij de onderwijsinspectie zal de schrik misschien wel het grootst zijn geweest. Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Natuurlijk zijn er eerder incidenten geweest rond examinering. Maar bijna vierhonderd leerlingen die al centraal examen gedaan hebben hun diploma ontnemen? Dat was nooit eerder vertoond. Inspecteur generaal Monique Vogelzang gaf dan ook onmiddellijk na deze virtuele explosie opdracht te onderzoeken wie de bom in zijn handen had gehad: de auditdienst van Rijksoverheid zal voor het eind van het jaar met een rapport komen waarin het handelen van de inspectie in Limburg onder een vergrootglas wordt gelegd.
Daar lijkt reden toe. Uit de zelfevaluatie van LVO die eind augustus verscheen, doemt een beeld op van een inspectie die in de maanden voorafgaand aan het drama weliswaar nauw betrokken is geweest bij VMBO Maastricht, maar toch verzuimde de noodklok te luiden. Ter illustratie: in mei 2018 vond er nog een kwaliteitsbezoek plaats op VMBO Maastricht. Twee inspecteurs beoordeelden aan het einde van de twee onderzoeksdagen de school als voldoende, met een voorbehoud voor de onderwijsopbrengsten – meer specifiek het onderbouwrendement. Er waren geen negatieve opmerkingen over onderwijstijd of lesuitval, schrijft LVO. Of over de schoolexamens. Van het bezoek is geen rapport meer afgerond voor het examendrama losbarstte.
Het college van bestuur van LVO (dat ten tijde van het examendrama bestond uit André Postema) is deze zomer aangevuld met interim-bestuurder Jan Rijkers, die nu verantwoordelijk is voor VMBO Maastricht. Hij laat half oktober desgevraagd aan Didactief weten: ‘De examenproblematiek van VMBO Maastricht heeft het CvB (…) overvallen. (…) All is well is nooit het beeld geweest, wel dat het inspectiebezoek positief is verlopen.’ Er waren zorgen, zeker: vmbo-b van het Sint-Maartenscollege was zwak bevonden in november 2017, maar de gemengde en de theoretische leerweg hadden basistoezicht. Ook het Porta Mosana College (vmbo-b en -k) had sinds maart 2016 basistoezicht.
Inspectie was nauw
betrokken maar
luidde geen noodklok
LVO is een samenwerkingsbestuur voor bijzonder en openbaar onderwijs, met 23 scholen op dertig locaties verspreid over heel Limburg, met 26 duizend leerlingen en 2.600 medewerkers. Een onderwijsmoloch waarbij het tweekoppige bestuur vanzelfsprekend op afstand staat. Het bestuur verzamelt, net als collega’s elders in het land, zijn informatie via diverse kanalen, in de eigen organisatie en via de bevindingen van de inspectie. Zoals het CvB aan Didactief schrijft: ‘Het vo kan niet functioneren zonder een grote mate van vertrouwen in het professionele handelen van docenten, teams en schoolleiding. Vanuit het bestuur kan niet elk onderwijsproces systematisch worden gecontroleerd.’ Voor menig collega-bestuurder weegt mede daarom het oordeel van de inspecteur zwaar. Maar de inspectie zelf zegt altijd: ‘In principe mag het inspectieoordeel geen verrassing zijn.’ Zij benadrukt dus weer de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur.
Desgevraagd laat LVO weten dat bij het bestuur ‘geen enkel signaal bekend’ was ‘dat docenten, schoolleiding en de examencommissie zich bij de schoolexamens niet hielden aan het vastgestelde programma van toetsing en afsluiting en de regels van het eigen examenreglement’. In de zelfevaluatie van LVO staat ook dat onder de afronding van het programma van toetsing en afsluiting (pta) de handtekeningen van de betrokken vakdocent, secretaris van de examencommissie en de directeur (dienen te) staan ‘en dat met deze handtekening ook daadwerkelijk de verantwoordelijkheid is genomen voor een zorgvuldige toetsing en afsluiting’. En toch ging het mis. Menig schoolbestuurder zal begin juli het gevoel hebben gekregen in een onveilige wereld te werken.
‘Potverdorie,’ dacht ook bijvoorbeeld Jeroen Goes, voorzitter van het CvB van Fluvium Openbaar Onderwijs (21 po-scholen, regio Geldermalsen). ‘Als bestuurder ben je altijd alert op wat je niet weet. Je hebt alle data bekeken, het ziet er goed uit en dan plots… Alles helemaal zeker weten blijft lastig.’ Terwijl Postema c.s. in de media keihard werden aangevallen, bleef het onder bestuurders opmerkelijk stil. Natuurlijk kenden de meeste collega’s te weinig details om een oordeel te vellen, maar velen hadden ook het gevoel dat kritiek op Postema als een boemerang kon terugkeren. Bestuurders die Didactief benaderde, wilden niet meewerken aan dit artikel.
Was Postema wel terecht de belangrijkste zwarte piet? LVO werkte al enige tijd met zelfevaluaties en visitaties, waarvan ‘de bevindingen overeenkwamen met die van de inspectie’, staat in de zelfevaluatie over het examendrama. Relatief weinig aan de hand dus, leek het, tot de klap kwam. Wat zegt dit eigenlijk over de kwaliteit van zelfevaluaties? Jasmijn Kester, rector van het Vathorst College en betrokken bij een landelijke pilot zelfevaluaties: ‘Het drama in Limburg heeft zeker effect gehad in ons project. Ik zag na de zomer veel schoolleiders een landelijke, voorgestructureerde tool van de VO-raad hanteren in plaats van hun eigen instrumenten in hun systematiek van kwaliteitszorg. Ze willen graag de verantwoordelijkheid binnen de school houden, het “hoe” zelf kunnen vormgeven, maar daarin zijn ze alerter en wellicht voorzichtiger geworden.’
Goes maakt nog een andere kanttekening: ‘Je kunt als bestuurder maar gedeeltelijk vertrouwen op zelfevaluaties. Betrouwbaarheid hangt deels af van de schoolcultuur: heerst er angst om afgerekend te worden, dan leren mensen daar vanzelf op een bepaalde manier mee omgaan. De vraag is: hoe eerlijk mag je zijn?’ Het antwoord verschilt per school.
Maar hoe krijg je dan wél een betrouwbaar beeld? Goes: ‘Alleen de gegevens van de inspectie bijvoorbeeld geven geen goed beeld. Zij zit behoorlijk op afstand en haar handelen is ook niet structureel. Je moet dus als bestuurder zo veel mogelijk middelen inzetten en niet alleen op papier vertrouwen. Ik kom bijvoorbeeld zelf veel op onze scholen, waar ik spreek met de directeur en met leerkrachten. Natuurlijk zijn basisscholen kleiner en overzichtelijker, maar heus: drie minuten in de klas en je hebt een beeld van de sfeer die er heerst in een school. LVO is groot, maar het is ook een kwestie van prioriteiten. Ik maak een dagdeel per week vrij om scholen te bezoeken en kom overal minstens drie keer per jaar.’
Bestuurders leken
bang voor boemerang
en hielden zich stil
Is LVO te goed van vertrouwen geweest naar het eigen personeel toe of te gemakzuchtig? Het examendrama lijkt vooral iets te zeggen over de manier waarop we in Nederland het onderwijssysteem hebben ingericht en de wijze waarop sommige besturen naar hun organisatie kijken. ‘De conclusies die de inspectie trekt en de aanbevelingen die zij doet, zijn (…) medebepalend voor de mate waarin extra bestuursaandacht naar specifieke kwaliteitsaspecten uitgaat,’ aldus LVO over de 
reguliere inspectiebezoeken. Met andere woorden, LVO stelt kennelijk wél veel vertrouwen in de signaalfunctie van de inspectie en had geen reden om extra bezorgd te zijn, omdat de inspectie geen problemen zag. Postema had geen aanleiding tot ingrijpen. Zou hij de enige bestuurder zijn die er zo over dacht?
Op de vraag of de over het algemeen geruststellende berichten uit De Meern (waar de inspectie zetelt) het bestuur vrijpleiten, wil het CvB niet reageren. Het wacht liever de verschillende onderzoeken af. Het CvB benoemt tegenover Didactief wel een aantal factoren die volgens het college meespeelden in het drama. Rijkers spreekt per e-mail van ‘een hoog ziekteverzuim, leidend tot frequente lesuitval en veel vervanging met vaak gebrekkige overdracht’. Dat is natuurlijk iets dat het CvB zichzelf mag aanrekenen, maar het is in tijden van lerarentekort ook iets waar meer besturen mee worstelen. Volgens het CvB monitorden schoolleiding en -bestuur bovendien de lesuitval bij VMBO Maastricht vanaf januari 2018 structureel. Dit gebeurde op verzoek van de inspectie; het CvB rapporteerde daarover ook op maandbasis aan de inspectie. Maar die zag geen aanleiding, ook niet bij het kwaliteitsbezoek in mei, om naar de consequenties van lesuitval voor de schoolexamens te kijken en daar actie op te ondernemen.
Bestuur kijkt naar
inspectie, en die kijkt
naar administratie
Rijkers zegt eerlijk tegen Didactief dat het CvB wel onvrede over VMBO Maastricht signaleerde, maar die onterecht koppelde aan perikelen met het project rond het categoraliseren van scholen (zie kader). Samen met de gemeente werd ervoor gekozen om de gevolgen van krimp te bestrijden door schoolsoorten te onderscheiden: alle vmbo bij elkaar, alle havo bij elkaar, et cetera. Zorgen en kritiek op het onderwijs bleven daardoor onderbelicht, zegt Rijkers. De categoralisering wordt nu versneld ongedaan gemaakt. Een beleidswijziging die ook elders in Nederland te verwachten zal zijn.
Maar er zijn ook andere factoren die Rijkers noemt. Hij spreekt van een overcompleet, zeer gedetailleerd en (daarmee) inflexibel pta, onduidelijkheid over welk pta (van welke BRIN) voor welke leerling gold, onzorgvuldige invoering van pta en toetsresultaten in Magister, het ontbreken van adequate administratie en interne controle van het schoolexamen, en onvoldoende besef bij docenten, examencommissie en schoolleiding over de spelregels rond examinering en, nog erger, over de consequenties bij afwijkingen.
Raad van toezicht
heeft veel taken
en weinig tijd
De reactie van de VO-raad doet vermoeden dat het examendrama in Maastricht wat dat betreft in de sterren stond. Verschillende experts beamen tegenover Didactief: het had ook elders, op vergelijkbare scholen, kunnen gebeuren. De VO-raad reageerde meteen op deze wake-upcall en kondigde al op 4 juli een algeheel onderzoek aan naar de kwaliteitsborging van de schoolexaminering in het vo. De uitkomsten worden begin 2019 verwacht. Twee weken later, op 19 juli, riep diezelfde VO-raad zijn leden op de processen rond examinering nog eens kritisch tegen het licht te houden. De raad ontwikkelde per direct een zelfevaluatie-instrument kwaliteitsborging schoolexaminering en publiceert een checklist pta en een checklist examenreglement om scholen te helpen controleren of alles correct verloopt.
Da’s mooi, maar moeten we niet eens kijken naar het grote plaatje? Het beeld dat ontstaat, is dat van een CvB dat vooral kijkt naar de beoordeling van de inspectie, van een inspectie die kijkt naar de administratie, en van docenten die gewoon hun uiterste best doen het schip drijvend te houden en de leerlingen binnenboord.
En de raad van toezicht dan? Had die niet beter kunnen opletten? Ook die voelde zich desgevraagd ‘overvallen’ over de situatie eind juni, laat voorzitter Jan Schrijen weten. Is dat dan misschien toch een Limburgs fenomeen?
‘Nee hoor,’ zegt Thomas Schillemans, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht, ‘Maastricht is geen incident.’ Afgelopen zomer publiceerde hij een overzicht van het functioneren van raden van toezicht in de publieke sector. Dat is weinig positief: raden van toezicht (er zijn er naar schatting zo’n vier- tot zevenduizend) hebben veel taken en weinig tijd. Dat maakt het moeilijk tegenwicht te bieden tegen een bestuur. Ze zijn werkgever, maar ook liaison naar andere maatschappelijke partners, ze moeten adviseren én controleren. Schillemans: ‘Zij slagen er vaker niet in problemen tijdig te signaleren en krachtdadig aan te pakken.’
Meer regels aan de governance code toevoegen gaat niet helpen, denkt Schillemans, dat resulteert alleen in meer ‘administratieve ballast’. Hij verwacht meer van functies splitsen: ‘Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat toezichthouders die óók willen adviseren en meedenken, of willen meehelpen bij een verbetering, het risico lopen dat ze zich te veel vereenzelvigen met de bestuurder die ze geacht worden te controleren. En die controlefunctie is toch al ingewikkeld genoeg: het is best moeilijk om controlevragen te stellen aan iemand met wie je verder joviaal en collegiaal omgaat.’ Schillemans heeft een orgaan voor ogen, vergelijkbaar met auditcommissies, bij of naast de raad van toezicht, dat zich bijvoorbeeld alleen bezighoudt met borging van de exameneisen. ‘Ook zou het helpen als raden van toezicht onafhankelijker van een bestuur “objectieve” informatie boven tafel kunnen krijgen en meer bevoegdheden krijgen.’
‘Zijn regels van OCW
over pta wel toepasbaar
en naleefbaar?’
Wat Schillemans ook opvalt in de casus Maastricht, is de administratieve chaos rond de pta’s: ‘Zijn de regels van het ministerie hierin wel hanteerbaar, toepasbaar en naleefbaar? Of is er veel ruimte voor onduidelijkheid?’ Het is een observatie die Kester herkent. ‘Het is tijd om de examensystematiek onder de loep te nemen,’ zegt zij, ‘en te kijken of die nog houdbaar is. Het is dominant en bepalend voor de vorm en inhoud van het curriculum van de bovenbouw. Dat beperkt de creativiteit, innovatie, ruimte en tijd voor het aanspreken van andere vaardigheden bij leerlingen en docenten, die net als kennisontwikkeling zo hard nodig zijn. We zouden kritisch in gesprek moeten met elkaar over het hoe en waartoe, en wat mij betreft: less is more.’
Schillemans ziet in andere sectoren wel dat regels soms zo ingewikkeld zijn dat het niet verwonderlijk is dat het mis gaat. ‘Een ministerie kan instellingen dan helpen door eenvoudigere normen of regels te stellen.’ Wel is het belangrijk dat toezichthouders die normen internaliseren: ‘Exameneisen zijn cruciaal en logischerwijs landelijk bepaald. Het is belangrijk dat die ook “van” de instelling zijn en niet als een extern dictaat worden beleefd. Dat zou moeten worden geborgd.’ Hier lijkt Schillemans een belangrijk punt te hebben, dat in essentie ook al werd aangestipt door wiskundedocent en lid van de Onderwijsraad René Kneyber. In een column in Trouw schreef hij op 11 juli over ‘gesjoemel, gemarchandeer en goedbedoeld wegkijken: bij de vmbo-examens gaan docenten veel te ver om te zorgen dat hun leerlingen slagen’.
Het ware drama van VMBO Maastricht is natuurlijk dat het personeel dat in de maanden voorafgaand aan het slechtnieuwsgesprek voor de klas stond, waarschijnlijk zijn uiterste best heeft gedaan leerlingen erdoorheen te slepen. Zij kregen voor hun gevoel onterecht de schuld van de examenproblemen. Terwijl ze zich, net als Postema, vooral slachtoffer van de omstandigheden voelden, getuige een uitgebreide reportage eind september in de Volkskrant.
Ondertussen houdt bestuurlijk Nederland de adem in, net als de inspectie, die weigerde vragen te beantwoorden voor dit artikel tot de auditdienst is afgerond. Heeft Schillemans voor de inspectie misschien nog een advies? ‘Vaak vertrouwt de toezichthouder bewust deels op de systemen van de instelling zelf. Dat heeft als voordeel dat die nadrukkelijker verantwoordelijkheid neemt, maar het kan er ook toe leiden dat er feitelijk geen partij is die actief normschendingen signaleert en krachtdadig optreedt. Het toezicht zelf en de focus kunnen zo breed worden dat scherpe toetsing op kernwaarden, in dit geval de kwaliteit en betrouwbaarheid van toetsing, uit het zicht raken. De Maastrichtse casus suggereert dat het belangrijk is om het toezicht op kernvereisten, zoals het examenproces, te borgen.’
Hoe kijkt Schillemans aan tegen de keten van toezicht, met het bestuur dat kijkt naar de inspectie en de inspectie die kijkt naar administratie? Het is zaak, stelt hij, dat verschillende toezichthouders niet klakkeloos elkaars oordelen overnemen, maar die juist ook ter discussie durven te stellen. ‘Beleidsmakers willen vaak dat de verschillende beoordelingen op elkaar worden afgestemd, maar op grond van onderzoek zou je zeggen dat enige spanning en wederzijdse toetsing, van checks and balances, veel beter zou zijn.’
Crux van de les van Maastricht is in het kort iets dat in veel toezicht dreigt: ‘Pas op met dingen die op papier kloppen en focus niet te veel op problemen op papier; kijk naar de werkelijkheid daarachter.’
Dit artikel verscheen in Didactief, november 2018.
Was de situatie in Maastricht uitzonderlijk? Wel een beetje. LVO had er in 2012 voor gekozen om alle scholen in de Limburgse hoofdstad categoraal te maken (plan OOM 2012): het leidde tot een trek van docenten naar scholen met ‘makkelijker’ leerlingen, volgens betrokkenen die anoniem willen blijven (naam en functie bij redactie bekend). Een landelijke trend waar de inspectie overigens al voor waarschuwde in het Onderwijsverslag 2016/2017: ‘Extra problematisch is dat het tekort aan leraren zich concentreert op scholen waar de minst kansrijke leerlingen zitten.’ In Maastricht leidde het ertoe dat een deel van de ‘betere’ leerlingen die leraren achterna ging of de stad of zelfs het land uit fietste, naar Belgische scholen. Degenen zonder andere opties bleven achter. Het bestuur zag zich geconfronteerd met een neerwaartse spiraal.
LVO investeerde de afgelopen jaren wel degelijk in professionalisering van personeel. Tot mei 2018 werd er 25 miljoen gestoken in het vierjarige programma Investeren in ontwikkeling van onderwijs. Doel was extra capaciteit, om zo docenten vrij te spelen om aan hun eigen ontwikkeling en die van het onderwijs te werken. Een verbeteringsprogramma dat uiteindelijk zo sterk blijkt als zijn zwakste schakel: VMBO Maastricht. Gevraagd of er misschien te weinig rekening is gehouden met ‘harde professionaliteit’, laat het CvB zuinigjes weten te kunnen vaststellen dat ‘bekendheid met wet- en regelgeving (en de implicaties van het ongemeld afwijken daarvan) van groot belang is. Dat zal voor veel scholen in Nederland een wake-upcall zijn.’
Het CvB is van plan medewerkers nu ‘nog beter toe te rusten voor de opgaven waarvoor zij zich gesteld zien. Permanente staff review, sneller en minder vrijblijvend aanbieden van ontwikkeltrajecten.’ Het is daarover in overleg met de vakbonden.
1 Wie maakt het examen?
2 Wat gebeurde er in Maastricht?
3 Oordeel Auditdienst over inspectie niet mals
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
