Nieuws

Passend onderwijs: past het nou of niet?

Vakbonden AOb en CNV verlieten in september het overleg met OCW over passend onderwijs. Er wordt niet geluisterd naar de stem van de leraar, legt Thijs Roovers (AOb) uit: ‘De randvoorwaarden zijn nog steeds niet op orde. Denk aan kleine klassen, goed opgeleid personeel en duidelijkheid over welke ondersteuning een reguliere school moet bieden. En leraren moeten binnen de klas meer leerlingen met een extra zorgvraag bedienen dan voor de invoering van passend onderwijs.’ Een signaal dat ook herkend wordt door ouderorganisaties, die in reactie hierop een indringende oproep aan de minister deden om de leraren veel meer tegemoet te komen en ze daarmee weer aan tafel te krijgen.

Het maakte wel een stoere indruk in de krant, maar de samenwerkingsverbanden (swv’en) die Didactief sprak hebben minder begrip voor de actie van de bonden. Belangrijkste teneur: weglopen lost niets op. De stelling dat er meer leerlingen met een zorgvraag zijn, spoort bovendien niet met de cijfers, zegt Ludo Abbink, bestuurder van SWV PO Friesland (een van de grootste swv’en van Nederland met 53.000 leerlingen): ‘Er zijn meer verwijzingen, maar het totaal aantal leerlingen met een zorgvraag is niet gestegen. In de reguliere klas moet dat dus lucht geven. Bovendien heb ik liever dat leraren zeggen: Onze beroepsgroep is er om aan álle kinderen les te geven, maar er moet beter gefaciliteerd worden.’

‘Veel leraren ervaren
passend onderwijs als
zwaarste onderdeel’

Wie er ook gelijk heeft, feit lijkt dat OCW er na acht jaar nog steeds nauwelijks in slaagt de beroepsgroep mee te krijgen. Het verzet tegen passend onderwijs begon in 2012 (twee jaar voor de invoering) met leerkrachten en haalt daar nog steeds zijn voornaamste brandstof vandaan. Niet zo gek: ‘Veel leraren ervaren passend onderwijs als het zwaarste onderdeel van hun taak,’ aldus Roovers, ‘dat blijkt uit een Aob-enquête. Gemiddeld hebben ze in iedere klas wel acht leerlingen met een zorgbehoefte, van wie er vijf wel en drie niet de extra zorg krijgen die ze nodig hebben.’ In ieder geval in hun ogen en in die van de ouders. Onderzoekers wijzen er al jaren op dat onduidelijkheid over wat precies passend is leraren soms parten speelt en de cijfers vertroebelt. Leraren denken ‘alles’ te moeten kunnen en dat kan hun gevoel van onmacht voeden, stelde eerder Sietske Waslander, bij de eindevaluatie passend onderwijs in mei 2020 (lees het kader Twee werelden).

En dan loopt het speciaal onderwijs momenteel ook nog vast: leerlingen die eigenlijk naar het so moeten, blijven in de klas zitten. In Amsterdam is er een acuut plaatsgebrek vanwege de explosieve stijging van het aantal aanvragen. Landelijk zitten er voor het eerst meer leerlingen in het speciaal onderwijs dan in 2013/2014 (33.608 in 2021 tegen 31.800 in 2013/2014). Het vso blijft daar nog onder, maar toont ook een stijgende lijn.

Doorstomen

De overheid wil graag het tij keren. Sterker nog, en ook dat speelt mee in het besluit van de vakbonden, hoewel het onderwijs de handen nog vol heeft aan passend onderwijs, stoomt OCW door met de blik gericht op de volgende stap: uiterlijk in 2035 moet er 'inclusief onderwijs' gerealiseerd zijn. Waar ook maar enigszins mogelijk moeten alle leerlingen bij elkaar in de klas.

Al jaren geleden ondertekende Nederland internationale verdragen waarin het zich verplicht tot dit inclusieve onderwijs. Natuurlijk is er niemand die dat standpunt openlijk zal bestrijden, elders in Europa is het immers een relatief normale zaak (lees meer in ons dossier onderwijs in het buitenland). Maar uit de evaluatie passend onderwijs weten we dat niet alleen leraren er mee worstelen, maar  ook een deel van de ouders: ouders die een kind hebben dat extra ondersteuning nodig heeft, willen dat meestal graag in een reguliere klas, maar andere ouders zien dat niet altijd zitten. Zij geloven dat de prestaties van hun ‘gemiddelde’ kinderen lijden onder de aanwezigheid van klasgenoten die meer hulp nodig hebben. Wetenschappelijk gezien is er weinig reden voor die angst: de resultaten van alle leerlingen in ‘gemengde’ klassen gaan vooruit (Roeleveld e.a.).

OCW: Uiterlijk 2035 moet
‘inclusief onderwijs’
zijn  gerealiseerd

Zijn kinderen eenmaal in het speciaal onderwijs geplaatst, dan voelen ouders vaak weinig voor een advies om ze weer terug te plaatsen naar het regulier. Heen en weer sjouwen, als het net gewend is? Begrijpelijkerwijs: liever niet. Terugplaatsing is voor veel swv’en mede daarom vrijwel onontgonnen gebied.

Als de leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs zo blijven stijgen als ze momenteel doen, zal inclusief onderwijs een verre droom blijven. OCW zet daarom een tandje bij om passend onderwijs tot een succes te maken. Omdat swv’en zich primair op scholen richten, verplicht het ministerie swv’en die dat nog niet hebben, steunpunten in te richten waar ouders en leerlingen ‘objectieve’ informatie krijgen over passend onderwijs. Een eis is  er leerlingen en ouders als ervaringsdeskundigen bij te betrekken. Ook ligt er een wetsvoorstel hoorrecht voor leerlingen klaar.

Samen met de sectorraden zegt het ministerie ook leerkrachten meer hulp te willen geven om hun klas passender en inclusiever te maken. Maar het gaat daarbij niet om extra handen in de klas of scholingsbudget. OCW maakte bijvoorbeeld wel een brochure met uitleg van wet- en regelgeving voor leraren (is dat niet wat laat, acht jaar na dato, zal de cynicus zeggen?). Jammer ook dat de steun zo weinig praktisch is, want Den Haag lijkt van één ding overtuigd: falen of slagen van passend (en in het verlengde dus inclusief) onderwijs hangt af van de ‘complexe leerkrachtvaardigheden’ van de leraar. De persoon voor de klas krijgt dus de schuld, aan de fundamentele problemen rond klassengrootte, lerarentekort en ondersteuning wordt te weinig gedaan, tegen vooroordelen in het regulier onderwijs wordt weinig ondernomen.

Roze olifant

De swv’en die wij spraken, zien net als bonden en ouders het lerarenbeleid en dan met name het lerarentekort als het voornaamste probleem. Die zet de kwaliteit van leraren onder druk. Vivian Tevreden, bestuurder van SWV PPO regio Leiden: ‘Ik vind het zo erg dat leraren altijd de schuld krijgen en dat steeds moeten horen van de inspectie. Als directeur van een basisschool zag ik dat leerkrachten van goede wil zijn. Maar zie maar eens leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben in de klas te houden, als je duo-partner ziek wordt en er bijvoorbeeld maandenlang een onervaren invaller komt.’
Door de stijgende werkdruk is er te weinig ruimte om collega’s te begeleiden en te ondersteunen bij het opvangen van complexe leerlingen. En dat is nu eenmaal geen eenmanswerk. Zoals Abbink, zegt: ’De roze olifant in de kamer is het lerarentekort. Dat is overal voelbaar, ook hier in Friesland, en dat leidt tot vermindering van kwaliteit. Je kunt gewoon minder kritisch zijn bij het selecteren van leerkrachten en dat is een van de factoren in de groeiende verwijzingen naar speciaal onderwijs.’ De druk die door corona op de scholen kwam te staan, hielp ook niet, zeggen Tevreden en Abbink.
 

Normaliseren

Abbink en Tevreden nuanceren wel. Zeker, het speciaal onderwijs groeit weer, maar met de meeste leerlingen in de reguliere klas gaat het prima. Volgens Abbink wordt de stijging deels veroorzaakt door leerkrachten die éérder in actie komen: ‘Van doorverwijzingen in groep 6 in 2014 verschoof het zwaartepunt in Friesland naar meer doorverwijzingen in groep 3, 4 en 5 in 2019.’ Onze vroegsignalering is  best goed, zegt hij, maar heeft ook een neveneffect: ‘Die leerlingen blijven langer in het sbo en het deelnamepercentage daar stijgt dus.’

Abbink ziet ‘een verbeterslag’ in de wijze waarop dossiers bij hem worden aangeleverd. ‘Leraren en ib’ers zijn vaak goed in staat om de problematiek van een leerling op papier te zetten voor een toelaatbaarheidsverklaring naar het so. Maar ik signaleer wel een maatschappelijk probleem: wat wij met z’n allen “normaal” vinden, is steeds smaller geworden. We zouden meer moeten normaliseren.’ (lees ook wat Astrid Ottenheym van swv PPO Noord Kennemerland hierover zegt.)

Onderzoekers: resultaten
van alle leerlingen vooruit
in ‘gemengde’ klassen

Zijn team is mede daarom kritischer geworden op die dossiers. Is plaatsing in het speciaal onderwijs echt noodzakelijk of zou het kind op een reguliere basisschool met een gerichte aanpak verder kunnen? ‘Soms is er eerder sprake van labeling en stigmatisering dan dat we op tijd bij een leerling zijn om iets te “repareren”. Daarmee doen we de term vroegsignalering geen recht.’ ‘Eigenlijk,’ zegt hij, ‘zijn we een stap te laat als de aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring bij ons binnenkomt, terwijl er al gesprekken zijn gevoerd met ouders.’ Eerder ingrijpen en ondersteunen kan voorkomen dat een kind doorverwezen moet worden.

Zegt Abbink nou dat leraren teveel problemen zien? Of dat ouders die extra ondersteuning voor hun kinderen wensen aanstellers zijn? Nee natuurlijk, het zit anders. ‘Sommige ouders en leraren denken – en dat kwam ook wel uit de landelijke evaluatie passend onderwijs in 2020 - dat het onderwijs voor ieder kind passend gemaakt moet worden; ook als er niet zoveel aan de hand is dus. Dat bedoel ik met die smalle bandbreedte. Leerlingen krijgen soms al vroeg het stempel adhd of PDD-NOS, terwijl je misschien ook kunt spreken over druk gedrag en hoe je daarmee kunt omgaan als leraar.’ (Lees ook wat hoogleraar Laura Batstra hierover zegt). Tevreden herkent dat en voegt eraan toe dat het misschien beter ‘zoveel mogelijk passend onderwijs’ zou kunnen heten.

Perverse prikkels

Lobke Vlaming van Ouders & Onderwijs herkent níet het beeld dat Abbink en Tevreden schetsen. Het is precies andersom, zegt ze, er is in het regulier onderwijs steeds minder tijd en ruimte om met leerlingen om te gaan die (om wat voor reden dan ook) niet binnen de gemiddelde norm van de klas vallen. En als het daar niet lukt, is het ook heel moeilijk om swv’en zover te krijgen je kind te ondersteunen. ‘Je moet maar hopen dat een samenwerkingsverband ergens in zijn beleidsstukken – en die zijn in elk samenwerkingsverband anders – heeft opgeschreven dat je kind recht heeft op hulp. Maar je kan je als ouder nergens op beroepen. En omdat het geld is losgekoppeld van het kind, heeft een school er ook geen belang meer bij om het kind te ondersteunen.’

Altijd: geld

En dat is des te moeilijker uit te leggen aan ouders, omdat samenwerkingsverbanden passend onderwijs volgens OCW te veel geld in huis hebben. Sinds 2020 worden zij verplicht die zogenoemde bovenmatige vermogens af te bouwen, waarbij de NPO-gelden best een complicerende factor zijn volgens onderzoekers. Waar zet je je reserves nog in, als er al zoveel geld de school in komt? En waar zet je je geld in, als de school dicht is vanwege corona?

OCW: niet lerarentekort
maar de leraar krijgt
de schuld van groei so

Vlaming benadrukt vooral dat OCW veel beter moet nadenken over hoe het geld dichter bij de leerlingen terecht komt. ‘Investeer in regulier onderwijs, zorg dat klassen kleiner worden, dat leraren kunnen bijscholen, dat er zorgcoördinatoren komen of misschien een schoolarts of schoolmaatschappelijk werker. Versterk de scholen en haal de perverse prikkels uit het systeem: voor een leerling in het so krijgt een school veel meer geld dan voor een kind in het regulier. Maar als jij als regulier onderwijs diezelfde ondersteuning wilt bieden, krijg je dat geld niet. Scholen hebben er dan belang bij om door te verwijzen. Dat systeem zit passend én inclusief onderwijs in de weg. Ik vermoed dat een openeinderegeling waarbij leraren zelf zorg of ondersteuning inkopen, goedkoper is. Al dat administratieve getouwtrek of een kind hulp mag krijgen? Als die vergadering drie uur duurt, heb je vaak al het budget overschreden dat het kind nodig heeft…!’

Landelijke norm

De Tweede Kamer denkt dat een landelijke norm voor basisondersteuning zou helpen. Nu stellen scholen nog hun eigen norm. Het is in theorie dus mogelijk dat een leerling aan de ene kant van de IJssel recht heeft op meer ondersteuning dan aan de andere kant. Voor ouders maakt dat het er niet overzichtelijker op, zegt Vlaming. Ze juicht een landelijke norm toe. ‘Maar die moet wel ambitieus zijn, zodat scholen niet te snel kunnen zeggen: met dit kind kunnen we niks.’

Vroegsignalering beter?
Neveneffect: leerlingen
blijven langer in het sbo

Het overlegcircus over zo’n landelijke afspraak duurt echter eindeloos. Vlaming signaleert veel weerstand bij besturen die vinden ‘dat ze het zelf beter weten’ en die er geen belang bij hebben deze zaken concreet vast te leggen. ‘Als het eenmaal op papier staat, moet je je er ook aan houden,’ zegt ze lachend.
Maar Abbink legt uit dat sommige swv’s goede redenen hebben om tegen zo’n landelijke norm te zijn: ‘Wij hebben zelf bijvoorbeeld een hoge norm voor basisondersteuning.’ Met andere woorden, in Fryslan is meer regelgeving niet nodig. En een landelijke minimumnorm? ‘Dan houd je alsnog grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden.’ Hij ziet er het nut niet van in en ziet het ook niet zo ver komen. Toch heeft OCW dit voorjaar al wel een stappenplan voor basisondersteuning gepubliceerd. Vivian Tevreden beschouwt het document vooral als richtlijn voor gesprekken met schoolbesturen. ‘Best handig’ zegt ze nuchter.

Eén kind één plan

Zal het lukken om passend onderwijs de komende jaren succesvol te maken en op termijn te kunnen koersen naar een meer inclusief onderwijssysteem? Als het fundament niet op orde komt, wordt het niks, benadrukken alle betrokkenen. En bovendien moet er echt veel verbeteren voor de leerlingen die zwaardere ondersteuning nodig hebben, in een combinatie van onderwijs en zorg. Juist deze casussen leveren vaak moeilijke discussies op: wie gaat wat betalen? Zelfs de toezichthouders in de zorg en het onderwijs zijn bezorgd. De inspecties onderwijs en zorg stellen in het rapport Terug naar leren dat juist de administratieve lasten voor hulp aan deze kinderen te groot zijn. Gescheiden regelgeving en bekostiging maken ‘één kind, één plan’ moeilijk te realiseren. Met name bij onderwijs op een andere locatie dan een school (de zogenoemde onderwijszorgarrangementen) moet een plan bij onderwijs en jeugdhulp in het systeem en op twee plekken bijgewerkt. Dat duurt allemaal lang, aanbestedingsregels bij gemeenten kunnen plots roet in het eten gooien en de huidige tarieven zijn soms te laag om goede hulp te bieden. De huidige crisis in het leerlingenvervoer (lees ook de Kamervraag van de maand) illustreert tot welke uitwassen een slechte afstemming tussen organisaties en het wegorganiseren van de verantwoordelijkheid voor kwetsbare leerlingen kan leiden.

‘Versterk de scholen
en haal de perverse
prikkels uit het systeem’

Ontschotten lijkt onontkoombaar, zeggen alle betrokkenen, en er moet geld bij. We moeten ons sterk maken voor alle leerlingen, niet alleen voor die 2% die extra steun nodig heeft, benadrukt Vlaming. ‘De leerling van vlees en bloed, daar gaat het uiteindelijk om. Het is geen kwestie van “met z’n allen de schouders eronder” dan komt het wel goed. Het is vooral een kwestie van verantwoordelijkheid nemen en naar de praktijk kijken.’ En dan hebben we nog wel een weg te gaan. ‘Veel scholen zijn niet eens rolstoeltoegankelijk. Schoolleiders moeten dan toch gewoon kunnen zeggen: ok, ik ga die ingang toegankelijk maken, ik stuur mijn bonnetje ergens naartoe en dan wordt het betaald. Dat is nu onmogelijk.’

Dit artikel verscheen in Didactief, november 2022. 

Verder lezen

1 Het laatste woord?