Arme schoolleiders, arme leraren

Tekst Geert Driessen
Gepubliceerd op 02-03-2021

Geert Driessen - OCW trekt 8,5 miljard uit voor het bestrijden van corona-achterstanden. Het ministerie gaat op zoek naar effectieve interventies voor een menukaart waaruit scholen, afhankelijk van hun specifieke populatie en problemen, kunnen kiezen. Geert Driessen is benieuwd hoe OCW die menukaart gevuld krijgt.

De werkdruk van schoolleiders en leraren was al jaren hoog, door de corona is die alleen maar hoger geworden. Ondertussen kelderen de prestaties van de kinderen. Een jaar na de start van de pandemie beseft het ministerie van OCW dat het menens is en stelt het een enorme zak geld ter beschikking. Dat is zonder meer fantastisch nieuws. In het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) valt te lezen hoe scholen het allemaal moeten gaan aanpakken. Uitgangspunt is dat de druk op scholen, schoolleiders en leraren niet te groot mag worden. Maar hoe realistisch is dat voor het funderend onderwijs?

Welke onderwijsachterstanden?

Allereerst is er begripsverwarring. OCW spreekt over ‘leervertraging’ en ‘leerachterstanden’, en definieert die als achterstanden veroorzaakt door exceptionele externe omstandigheden die niet absoluut en definitief zijn, maar met voldoende tijd ingehaald kunnen worden. Bovendien dient de inhaalslag ‘duurzaam’ te zijn en te leiden tot ‘structurele verbeteringen’. Gedoeld wordt ongetwijfeld op corona, maar onduidelijk blijft hoe dit zich verhoudt tot de al decennia bestaande achterstanden die aan sociaal milieu en etniciteit gerelateerd zijn. Aan die verhouding wordt niet expliciet aandacht besteed in het NPO. Kun je het corona-effect gewoon optellen bij het milieueffect, is er sprake van een zichzelf versterkend effect, zijn het twee losstaande effecten? En daarbij aansluitend uiteraard de vraag: welk type interventie of welke interventies moet je hier op loslaten?

Volgens de omschrijving van OCW kunnen de achterstanden met voldoende tijd ingehaald worden. Dat klinkt hoopvol. Maar, zoals bekend wordt er al een halve eeuw onderwijsbeleid gevoerd gericht op het voorkomen en wegwerken van aan milieu gerelateerde achterstanden, het onderwijsachterstandenbeleid. Er is geen enkel bewijs dat de 20 miljard euro die OCW hier inmiddels in heeft gepompt tot een verkleining van de achterstanden heeft geleid; sterker nog, die achterstanden zijn de laatste jaren alleen maar toegenomen. Hoe denkt OCW dan nu al die achterstanden in een beperkte tijd (‘op korte termijn’) weg te werken?

Bewezen effectieve interventies

Uit schattingen komt naar voren dat drie maanden schoolsluiting kan leiden tot een jaar of meer vertraging. En waar staan we dan als de corona-achterstanden zijn verdwenen? Liggen de milieuachterstanden dan nog op hetzelfde niveau als vóór de corona? Waarom zou het nu lukken corona-achterstanden in korte tijd wél weg te werken, als het met milieu-achterstanden na een halve eeuw nog steeds niet lukt?

In het NPO wordt bij herhaling de kwalificatie ‘effectief bewezen maatregelen’ gebezigd, in de literatuur ook wel aangeduid als ‘evidence based interventions’. Het gaat om bewijs verkregen op basis van experimenteel onderzoek met random toewijzing van een interventie aan twee gelijkwaardige groepen. De komende maanden gaat OCW op zoek naar dergelijke interventies. Dit moet leiden tot een menukaart waaruit scholen, afhankelijk van hun specifieke populatie en problemen, kunnen kiezen. (Toch vreemd dat OCW niet al sowieso een dynamische databank klaar heeft staan – een soort What Works – waarin interventies en hun effecten staan beschreven.)

Ik vrees dat ik eventueel hooggespannen verwachtingen op voorhand moet temperen. Ik heb in de loop der jaren ettelijke reviewstudies verricht naar onder meer het effect van uiteenlopende interventies binnen het onderwijsachterstandenbeleid, van de gewichtenregeling, van eigen taal en cultuur-onderwijs, burgerschapskunde, voor- en vroegschoolse educatie, variatie in schooltijden (bv. naschools, in weekends en zomervakanties). Die leidden steevast tot de dezelfde conclusie: er is nauwelijks (goed) onderzoek gedaan. Als er al een effect wordt vastgesteld, dan is dat niet per se positief, en bovendien is het sowieso zwak, niet significant en niet blijvend.

Maar ook uit andere studies komt eenzelfde beeld naar voren. Neem de Databank Effectieve Jeugdinterventies van het Nederlands Jeugdinstituut (NJI). Dat heeft onder meer de effectiviteit van achttien vve-programma’s (voor- en vroegschoolse educatie) in kaart gebracht. Het trieste resultaat: geen enkel van deze programma’s is ‘bewezen effectief’. Ergo, ik ben reuze benieuwd hoe OCW haar menukaart gevuld krijgt. Daarbij komt nog dat de effectiviteit van interventies tot nu toe voornamelijk is bepaald in het kader van milieu-gerelateerde onderwijsachterstanden. Met andere woorden: ze zijn gevalideerd bij een heel specifieke groep. Of die bevindingen ook gelden voor een volstrekt andere groep, namelijk leerlingen die normaliter géén last van vertraging hebben, is maar zeer de vraag.

Werk aan de winkel

Volgens OCW ligt de regie en verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het NPO in de praktijk bij de school. Dit alles vormt een enorme extra uitdaging en zal een stevig tijdsbeslag doen op schoolleiders en leraren. Wat komt er voor hen extra bij kijken, dat wil zeggen bovenop alles wat ze nu al meer doen dan ‘normaal’? Ze moeten allereerst van alle leerlingen afzonderlijk de opgelopen achterstand in kaart brengen, in het cognitieve, executieve en sociale domein. Daarvoor kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van een leerlingvolgsysteem, al is het de vraag in hoeverre deze uiteenlopende domeinen daarin vertegenwoordigd zijn en hoe actueel deze opnames zijn. Dus waarschijnlijk zijn toch nieuwe, up-to-date toetsafnames en observaties noodzakelijk.

Uit onderzoek blijkt dat de grootste achterstanden in groep 3 optreden. Daarom is het belangrijk de ontwikkelingen in de kleutergroepen (en daarvoor) gedetailleerd in kaart te brengen, zodat de kinderen optimaal voorbereid in groep 3 kunnen starten. Helaas heeft OCW onlangs de kleutertoetsen in de ban gedaan. Dus dat wordt allemaal wat lastiger.

OCW verwacht maatwerk van de school, dat wil zeggen dat bij afwijkingen van de individuele leerlijn een op die afwijking(en) gerichte ‘bewezen’ interventie moet worden gezocht op de menukaart van OCW. Omdat leerlingen op onderscheiden domeinen een meer of minder grote achterstand kunnen hebben opgelopen, impliceert dat ook verschillende interventies. Daar bovenop komt nog dat er natuurlijk ook verschillen zijn tussen leerlingen binnen een klas (en school). Met andere woorden, er is wellicht een heel scala aan verschillende interventies nodig. Dat mogen de schoolleiders en leraren allemaal zo spoedig mogelijk uit gaan zoeken.

De school stelt op basis van haar analyse van de opgelopen vertragingen, samen met het schoolbestuur, een meerjarenplan op, waarvoor instemming benodigd is van de MR. Het bestuur vraagt na goedkeuring extra middelen aan OCW en legt hierover periodiek verantwoording af. Ook wordt over dit alles overlegd met de gemeente, die ondersteuning aan de school kan bieden, met name aan ‘scholen met extra uitdagingen’ (wie heeft die eufemistische term bedacht?). Als het plan is goedgekeurd en alles is afgestemd (ook met de kinderopvang) en keuzes zijn gemaakt voor bepaalde evidence-based interventies (voor zover die gevonden kunnen worden), moeten de leraren zich deze eigen gaan maken (nadat ze eventueel een vertaalslag hebben gemaakt naar hun eigen specifieke situatie).

Probleem is dat OCW ook wil dat het reguliere programma doorgaat. Scholen moeten daarom kritisch naar hun lesrooster en programma kijken. OCW is echter coulant: wellicht kan daarin wel wat geschoven worden. Om er voor te zorgen dat schoolleiders en leraren ‘doordachte keuzes’ kunnen maken, wordt informatief materiaal ontwikkeld, waarbij SLO en uitgeverijen betrokken zullen worden. Scholen dienen zich in te spannen leerlingen die dat nodig hebben en daaraan zelf ook behoefte hebben (!) extra onderwijstijd aan te bieden, bijvoorbeeld na school, in de weekends of vakanties. Scholen moeten dat gaan stimuleren. Dat extra onderwijs kan verzorgd worden door de eigen leraren (als die nog niet uitgeput zijn; ze ontvangen er wel ‘een passende vergoeding’ voor), pabo-studenten of (commerciële) externen (die daarmee dan ongetwijfeld meer verdienen dan de leraren).

Omdat OCW van de scholen verwacht dat alles geïntegreerd wordt in het reguliere programma, is een goede administratie, scholing/training, afstemming, regelmatig overleg en evaluatie van in ieder geval de pabo-studenten en externen een sine qua non. Tegelijk dient de school, als mogelijk samen met de gemeente, de ouderbetrokkenheid extra te stimuleren en activiteiten te organiseren om de digitale vaardigheden en taalvaardigheid van ouders te bevorderen. Bovenop dit alles is er ook nog extra overleg met de Inspectie; die kan als dat nodig is, ondersteuning bieden, maar ook interveniëren.

Als eenmaal alles op de rails staat, is het van belang voortdurend te monitoren hoe de vooruitgang van elke leerling is op de verschillende domeinen en of de gekozen interventies daadwerkelijk werken, i.c. effectief zijn. Daarvoor moet de school een goede administratie bijhouden en zo nodig ingrijpen, door bijvoorbeeld voor een andere interventie te kiezen. Ondertussen krijgen schoolleiders en leraren zelf ook nog aanvullende scholing en training, met name coaching-on-the-job. Een probleem bij het wegwerken van de achterstanden is het nemen van een adequaat referentiepunt, want hoe bepaalt de leraar nu precies of er bij een leerling sprake is van corona-achterstand of milieu-achterstand? Wanneer weet een leraar of een leerling bij is of achterloopt, relatief of absoluut? Kan een leraar dat onderscheid wel maken? Bij de oude gewichtenregeling wist een schoolleider en leraar nog in welke achterstandsklasse elke leerling viel en kon die indeling als referentie worden genomen. Helaas heeft OCW gekozen voor een nieuwe gewichtenregeling die anoniem is en die alleen gegevens op schoolniveau genereert. Hoe de scholen dit moeten ondervangen is onduidelijk.

De financiering

Het onderwijs krijgt dus een enorme zak geld. De middelen moeten doelmatig worden besteed en de inzet ervan dient te leiden tot het inhalen van de achterstanden (zie kader Werk aan de winkel). OCW maakt echter op geen enkele manier duidelijk hoe het budget precies verdeeld gaat worden, en met welke administratieve en andere bewijslast dat met name voor schoolbesturen en schoolleiders gepaard gaat bij het aanvragen, tijdens de uitvoering en na afloop van het NPO. Omdat de gevolgen van de coronapandemie ongelijk verdeeld zijn, investeert OCW extra in leerlingen die dat het hardste nodig hebben, bijvoorbeeld door scholen met veel leerlingen met een hoog risico op achterstanden extra middelen en ondersteuning te bieden. Ook worden leraren op deze ‘scholen met extra uitdagingen’ beter beloond. (Over een salarisverhoging van het onderwijspersoneel op scholen zonder extra uitdagingen maar met wel veel extra werk wordt overigens – ondanks deze nieuwe taakverzwaring – niet gerept in het NPO.) Welke scholen met welke leerlingen dat zijn, hoe, op basis van welke kenmerken ze geïndiceerd gaan worden en hoe dat alles gestalte wordt gegeven, maakt OCW niet duidelijk.

Op dit moment krijgen scholen al extra middelen via het onderwijsachterstandenbeleid. Dit extra budget uit de gewichtenregeling wordt via de lumpsum aan de schoolbesturen uitgekeerd op basis van een (via een regressievergelijking op schoolniveau berekende) schatting van de door ongunstige thuisomstandigheden (milieu, etniciteit) veroorzaakte achterstanden. Dat is een grove, niet bijzonder valide methode op groepsniveau (i.c. de hele groep kinderen van laagopgeleide ouders). In het NPO dient het echter te gaan om maatwerk op individueel leerlingniveau. De school moet van elk van de kinderen in kaart brengen in hoeverre het op uiteenlopende domeinen vertraging heeft opgelopen. Het gaat hierbij dus niet om een schatting, maar om feitelijke achterstanden, en niet op school- maar op leerlingniveau.

Coulance

OCW en de Inspectie zullen zich tijdens de uitvoering van het NPO coulant opstellen. Scholen mogen in het lesrooster en programma schuiven. Delen van het programma mogen worden doorgeschoven naar een volgend leerjaar. Er mag meer focus in het programma en in de toetsen worden gebracht. Overgangsnormen van het ene schooljaar naar het andere en van het primair naar het voortgezet onderwijs mogen flexibel worden toegepast en leerlingen kan vaker het voordeel van de twijfel worden gegeven. Leerlingen moeten kansrijk worden geadviseerd en geplaatst. Klinkt goed, maar dit leidt ongetwijfeld tot hiaten in het kennis- en vaardigheidsniveau van de leerlingen. Maar het impliceert tevens dat de problemen van het ene leerjaar naar het andere worden doorgeschoven en mogelijk zullen culmineren. De leraar in het volgende leerjaar zal immers die (nieuwe) lacunes moeten opvangen. Er zullen naar verwachting steeds grotere verschillen tussen leerlingen ontstaan. Naar het zich laat aanzien betekent dit dat er een toenemend beroep op de differentiatievaardigheden van de leraren zal worden gedaan. Het is dus cruciaal daar bij bijscholing op in te zetten.

Tot slot

OCW stelt veel geld ter beschikking. Dat is zonder meer positief. Volgens de ministers vormen ‘ambitie, maatwerk en uitvoerbaarheid’ de uitgangspunten voor de nieuwe maatregelen. OCW houdt daarbij rekening met de belastbaarheid van leerlingen, leraren en schoolleiders – zo stelt het NPO; het onderwijs mag niet overvraagd worden. Het NPO gaat meteen van start, maar mijn conclusie is dat te veel nog niet is uitgewerkt en niet alles even goed is doordacht; er is nog een hele reeks losse eindjes en de vraag is hoe realistisch de ambities van de ministers zijn. Met name wat betreft de beschikbaarheid en inzet van evidence-based interventies, de eerlijke verdeling van het geld en het tempo en de termijn waarop OCW resultaten verwacht. Waar ik me vooral zorgen over maak, is of de belastbaarheid van schoolleiders en leraren toch niet in het gedrang komt. Het onderwijspersoneel heeft het afgelopen jaar al alle zeilen bij moeten zetten, dit plan zal daar bovenop een extra belasting inhouden. Ik hoop van harte dat schoolleiders en leraren dit nog eens tweeëneenhalf jaar in goede gezondheid vol kunnen houden.