De Inspectie van het Onderwijs is een intern controle-orgaan van het ministerie van OCW (en daarmee dus niet onafhankelijk). Ze spreekt doorgaans met één mond, die van de inspecteur-generaal. De missie van de Inspectie is ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’. Elk kind heeft immers recht op goed onderwijs, dat aansluit bij zijn/haar capaciteiten en optimale kansen biedt op een adequate opleiding. De Inspectie heeft grofweg twee taken, scholentoezicht en stelseltoezicht.
Bij het scholentoezicht worden individuele scholen en schoolbesturen periodiek, respectievelijk als nodig, langs een meetlat gelegd, c.q. het waarderingskader. Dat is een door de Inspectie opgestelde lijst van kwaliteitsaspecten waaraan scholen volgens haar moeten voldoen om ‘kwaliteit’ af te leveren. Daarbij staat uiteindelijk alles ten dienste van de opbrengsten van scholen in termen van leerprestaties, i.c. de score op de eindtoets basisonderwijs. De resultaten van deze onderzoeken worden in de vorm van rapportages naar de individuele schoolbesturen teruggekoppeld. Zeer incidenteel volgen daarop nadere acties van de Inspectie. Daarnaast wordt jaarlijks ‘De staat van het onderwijs‘ gepubliceerd, waarin wordt beschreven hoe het staat met de kwaliteit (‘prestaties’) van de onderscheiden onderwijssectoren als geheel. De informatie daarvoor komt uit de onderzoeken naar de besturen en hun scholen, uit thema-onderzoeken en uit specifieke onderzoeken.
Het stelseltoezicht heeft tot doel na te gaan in welke mate het stelsel van scholen, opleidingen en besturen erin slaagt de kernfuncties van onderwijs – kwalificatie, socialisatie en selectie/allocatie – met succes en in evenwicht te realiseren. Informatie daarvoor haalt de Inspectie uit de scholentoezichtrapportages, aangevuld met uiteenlopende andere bronnen. Ze rapporteert gevraagd en ongevraagd over ontwikkelingen binnen het onderwijs en kaart onderwerpen aan die volgens haar maatschappelijke en politieke aandacht verdienen. Ze treedt daarbij ‘stimulerend, agenderend en activerend’ op.
Bij de uitvoering van haar taken wordt de Inspectie ‘gehinderd’ door verschillende onvrijheden. Allereerst is zij niet onafhankelijk, ze is immers onderdeel van OCW en wordt aangestuurd door de minister en moet ook aan hem/haar verantwoording afleggen. En daarmee indirect ook aan het eveneens vaak verdeelde, wispelturige, niet in alle opzichten deskundige en niet altijd op continuïteit gerichte parlement. Daarnaast heeft de Inspectie te maken met de welhaast ‘heilige’ vrijheid van onderwijs en de autonomie van de scholen. Die impliceren dat de school vrij is in hoe en in welke groep bepaalde leerstof wordt aangeboden, als ze maar alle kerndoelen voldoende aan bod laat komen, de lesstof afstemt op de voortgang in ontwikkeling van de leerlingen en het onderwijs zo inricht dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Uiteindelijk zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de gerealiseerde kwaliteit. Door deze drastische beperkingen heeft de Inspectie wel iets van een tandeloze tijger. Leren de besturen en scholen zich niet vooral (aan de buitenkant) te gaan gedragen naar de kwaliteitslijstjes van de Inspectie? Staat de Inspectie niet machteloos aan de zijlijn?1 Horen het ministerie en het parlement de ernstige, maar verder vrijblijvende waarschuwingen en adviezen van de Inspectie niet braaf aan en gaan vervolgens onverstoorbaar ieder hun eigen wegen?
Nemen we om bovenstaande te concretiseren als voorbeeld het thema van de ongelijke onderwijskansen. Sinds bijna een halve eeuw voert de landelijke overheid gericht beleid ter bestrijding van onderwijsachterstanden die het gevolg zijn van factoren gelegen in de thuissituatie van de kinderen. De belangrijkste indicatoren hiervoor zijn een laag sociaal-economisch milieu en een migratie-achtergrond. Naar schatting heeft dit beleid inmiddels zo’n twintig miljard euro gekost. Maar naar wat deze investering heeft opgeleverd, is het vanaf het eerste begin gissen. Dat heeft voornamelijk te maken met het feit dat het ministerie geen gedegen (m.n. volgens ‘de gouden standaard’ opgezet) onderzoek laat uitvoeren.2De ontluisterende consequentie hiervan is dat het geheel ontbreekt aan een evidence base voor praktisch alle maatregelen die gedurende al die jaren genomen zijn. Hoewel het schort aan gedegen effectonderzoek, zijn er wel verschillende monitoringsstudies verricht. Deze zijn gericht op het over een lange periode in kaart brengen van de prestatie-ontwikkelingen van de doelgroepen van het beleid (c.q. kinderen uit lagere milieus en/of met een migratie-achtergrond). Een eerste reeks van studies wees op een trend waarbij de allochtone achterstandskinderen er in de loop der jaren relatief gezien iets op vooruit zijn gegaan, terwijl de autochtone achterstandskinderen er juist wat op achteruit gingen. Maar of dat iets met het gevoerde beleid te maken zou hebben bleef volstrekt onduidelijk. Over het geheel genomen was, is en blijft de prestatiekloof gewoon intact. De laatste jaren is echter vaker geconstateerd dat de achterstanden alleen maar groter zijn geworden. En dat die door corona-pandemie nog groter dreigen te worden.
Wat hebben al dat decennialange toezicht en al die adviezen van de Inspectie nu eigenlijk opgeleverd voor het dichten van de prestatiekloof tussen kansarme en kansrijke kinderen? De Inspectie is verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. In het algemeen beoordeelt zij die kwaliteit van praktisch alle scholen als ten minste ‘voldoende’.3 Maar hoe valt dit te rijmen met het feit dat er voor géén van de maatregelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden een evidence-based onderbouwing bestaat? En hoe kan het dan dat ondanks dat nagenoeg alle scholen ten minste ‘voldoende’ presteren, de prestatiekloof tussen de kansarme en kansrijke leerlingen na een halve eeuw nog steeds niet gedicht is en zelfs wijder dreigt te worden? Terwijl dit al decennialang een hot issue is – zij het niet altijd even hot. Vindt de Inspectie het onderwijs niet te snel ‘voldoende’? Ontbreekt het haar aan bevoegdheden om eerder in te grijpen? Om bepaalde zaken af te dwingen?
Volgens de Inspectie moet het aanbod op de scholen voldoen aan de kerndoelen en referentieniveaus, waarbij de leerlingen minimumresultaten dienen te behalen voor de kernvakken. Het aanbod dient aan te sluiten bij het niveau van de leerlingen bij binnenkomst van de school, te worden afgestemd op de onderwijsbehoeften die kenmerkend zijn voor de leerlingenpopulatie en hen voor te bereiden op het aanbod bij de start van het vervolgonderwijs. Een dergelijke minimalistische ambitie (en ergo: controle) zou met gemak uitgelegd kunnen worden als ‘wie voor een dubbeltje geboren is, zal nooit een kwartje worden’. Dat er aangesloten wordt bij de capaciteiten en achtergronden van de kinderen is natuurlijk mooi (en lijkt in eerste instantie misschien sociaal). Maar het levensgrote gevaar bestaat vervolgens dat door het aanbod af te stemmen op ‘de behoeften’ (whatever that may be) van bepaalde populaties, aan sommigen ten gevolge van stereotype verwachtingen en vooroordelen ten onrechte lagere behoeften worden toegeschreven dan aan anderen, waardoor een selffulfilling prophecy ontstaat. Legt de Inspectie, c.q. de overheid, de lat niet te laag? Is ze niet te snel tevreden? Zou ze niet méér moeten eisen? Feitelijk gaat het hier om het stellen van relatieve eisen; deze worden verlaagd afhankelijk van bepaalde demografische kenmerken van de leerlingen (i.c. milieu en etniciteit). Voor de beoordeling van de opbrengsten van de scholen worden de eindtoetsscores, die daarvoor het criterium vormen, ‘gecorrigeerd’ voor de sociaal-etnische samenstelling van hun leerlingenpopulatie. Dit betekent dat scholen met meer achterstandskinderen volgens de Inspectie minder hoog hoeven te presteren. Zouden ze echter niet aan (voor hen hogere) absolute standaarden moeten voldoen (en op hun populatie afgestemde extra ondersteuning moeten ontvangen, maar dan in de vorm van een geoormerkt budget4)?
Behalve dat er vraagtekens kunnen worden gezet bij het binnen het scholentoezicht gehanteerde kritieke niveau voor ‘voldoende’, geldt dat evenzeer met betrekking tot de constateringen en aanbevelingen van de Inspectie voortvloeiend uit ‘De staat van het onderwijs’ en het stelseltoezicht. De Inspectie stelt dat ze als toezichthouder wil bijdragen aan een goed onderwijsstelsel waarin de kernfuncties (allocatie, socialisatie, selectie met gelijke kansen en kwalificatie) gerealiseerd worden. In het stelselonderzoek worden ook studies verricht over bepaalde thema’s, zoals selectie en gelijke kansen, en kwetsbare leerlingen. De Inspectie wil de onderwijskwaliteit niet alleen in kaart brengen, maar deze vooral ook bevorderen. Dit wil ze bereiken door te laten zien wat wel en niet werkt en door problematiek die aandacht nodig heeft op de agenda te zetten. Zo kunnen volgens haar de betrokkenen hun rol nemen om het onderwijs te verbeteren. Al vele decennia constateert de Inspectie elk jaar opnieuw dat de achterstandsleerlingen (c.q. de doelgroepen van het Onderwijsachterstandenbeleid) een flinke achterstand vertonen ten opzichte van de overige leerlingen en dat deze kloof onverminderd groot blijft. Heeft dit niet veel weg van een langspeelplaat die blijft hangen?
Ter illustratie van de ongetwijfeld goed bedoelde, maar in de praktijk van enige naïviteit en weinig daadkracht getuigende boodschappen volgt hierna een voorbeeld uit De staat van het onderwijs 2019. De Inspectie concludeert daarin dat, wanneer er op specifieke onderwerpen consensus bestaat, leraren, schoolleiders en anderen in het onderwijs veel kunnen doen. Als voorbeeld noemt de Inspectie het stimuleren van gelijke kansen. ‘De kansenongelijkheid is weliswaar nog steeds groot, maar lijkt niet langer op te lopen. Dit is een positieve eerste stap. De vele activiteiten en initiatieven van leraren, schoolleiders en bestuurders en regio’s om meer gelijke kansen te bieden, lijken de negatieve trend te doen stoppen. Dit is een mooi voorbeeld van wat het onderwijs kan doen zodra er urgentie en consensus bestaat.’ Op welke harde gegevens de Inspectie zich bij deze uitspraak baseert blijft sowieso ongewis. Bovendien ontbreekt de empirische onderbouwing van de causale relatie die zij suggereert tussen activiteiten en initiatieven aan de ene kant en verbeterde onderwijskansen aan de andere kant ten enenmale. Maar echt schokkend is de interpretatie van het (toen al, maar inmiddels zeker achterhaalde5) idee dat de kansenongelijkheid niet langer lijkt op te lopen: ‘Dit is een positieve eerste stap.’ Een eerste stap, na bijna een halve eeuw gericht onderwijsachterstandenbeleid!
Vragen die opkomen zijn dan: Wat is er al die tijd dan (niet!) gebeurd? Is de Inspectie niet erg naïef en speelt er niet een sterke mate van wishfull thinking? Zijn haar boodschappen niet overtuigend en urgent genoeg geformuleerd? Wat is de positie van de Inspectie binnen het ministerie? Wordt ze wel voor vol aangezien? Wat hebben de betrokken bewindslieden eigenlijk met de adviezen gedaan? En de Tweede Kamer?
Allereerst is gedegen onderzoek nodig naar wat de Inspectie allemaal heeft geadviseerd en wat daar in het beleid en de praktijk van terecht is gekomen (en waarom niet!). Op basis daarvan zouden u
iteenlopende opties bediscussieerd en uitgewerkt moeten worden. De status-quo-optie: zo doorgaan en telkens hetzelfde adviseren. Maar is dat zinvol en wenselijk? De min-optie: minder taken en bevoegdheden. Maar wat blijft er dan nog over? De plus-optie: meer bevoegdheden. Maar komt daardoor niet de Vrijheid van onderwijs in het geding en zit het bijzonder onderwijs daar op te wachten? De splitsingsoptie: scholentoezicht en stelseltoezicht scheiden, bij verschillende instanties onderbrengen, en bevoegdheden uitbreiden.
Noten
1. Zoals met de door velen als amateuristisch ervaren aanpak van de problemen rond het islamitische Cornelius Haga Lyceum werd geïllustreerd. Idem dito het examendebacle van de vmbo-school in Maastricht.
2. Dat wil zeggen met een experimentele en controlegroep. Waarom niet, is niet helder. Soms worden ethische bezwaren opgevoerd (zoals: niet experimenteren met kinderen; alsof dat zonder wetenschappelijke experimenten niet altijd al standaard gebeurt in de onderwijspraktijk), maar daarnaast spelen de budgetten ongetwijfeld een rol (waarbij de lange-termijnopbrengsten en -besparingen ondergeschikt zijn aan de mogelijk hoge kosten op de korte termijn) en ook het gegeven dat de bewindslieden vooral een korte-termijnblik (d.w.z. de duur van een kabinetsperiode) hebben en daarbinnen resultaten willen zien. De aanbeveling van de Commissie-Dijsselbloem om meer gebruik te maken van (evidence-based) wetenschappelijke kennis is nog grotendeels aan dovemans oren gericht.
3. Per 1 december 2020 zijn er slechts 17 ‘zeer zwakke’ scholen op een totaal van 6269 basisscholen. Over 2019 was slechts 2% van de basisscholen ‘onvoldoende/zwak’ of ‘zeer zwak’, dus liefst 98% was ten minste ‘voldoende’.
4. In het kader van het Onderwijsachterstandenbeleid ontvangen scholen met achterstandsleerlingen extra geld, dat in principe bedoeld is om de achterstanden weg te werken. Dit geld wordt in de lump sum uitgekeerd en vanwege de Vrijheid van onderwijs zijn schoolbesturen vrij om het naar eigen inzicht te besteden.
5. De Inspectie verwacht wel dat de kansengelijkheid onder druk komt te staan ‘doordat scholen met veel leerlingen met een niet-westerse migratieachtergrond harder getroffen worden door het lerarentekort. Op scholen waar continuïteit en goede onderwijskwaliteit het meest noodzakelijk zijn, zijn deze voorwaarden het moeilijkst te realiseren’.
Geert Driessen is onderwijskundige en was onderzoeker op het ITS van de Radboud Universiteit.
1 Georganiseerd wantrouwen (4): De staat van het toezicht
2 Breng de inspecteur terug in de klas
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
