Zo doorgaan met het onderwijsachterstandenbeleid?

1. Op basis van onderzoek is al decennialang bekend dat de samenhang tussen het opleidingsniveau van ouders en de onderwijsprestaties van hun kinderen helemaal niet zo sterk is als wel wordt verondersteld. Uit mijn eigen analyses (Driessen, 2015; de data zijn openbaar en de analyses kunnen zo gerepliceerd worden) bleek de samenhang tussen het leerlinggewicht (de door OCW gehanteerde afgeleide van het ouderlijk opleidingsniveau) en de taal- en rekentoetsprestaties van kleuters rond de 0.20 te liggen, ofwel het gemeenschappelijke deel van beide bedraagt niet meer dan 4%. Hoe Jepma & Beekhoven (2013) daarom kunnen concluderen dat het opleidingsniveau ‘een krachtige voorspeller’ is voor onderwijsachterstanden is mij een raadsel.

2.  Vanwege die lage samenhang is er onherroepelijk sprake van veel ‘ruis’ bij de selectie van doelgroepkinderen: een belangrijk deel van de kinderen wordt daardoor ten onrechte als doelgroepkind geselecteerd, en een ander relevant deel ten onrechte niet als doelgroepkind. Maar eigenlijk is dit een non-issue. Ten gevolge van de vrijheid van onderwijs zijn schoolbesturen namelijk vrij in het besteden van de als onderdeel van de lump sum toegekende extra achterstandsmiddelen; deze zijn niet geoormerkt. Uit ouder en recent onderzoek (Cebeon/Regioplan, 2016; Ministerie van Financiën, 2017) is gebleken dat het grootste deel van dit achterstandenbudget wordt ingezet voor klassenverkleining. Uit onderzoek is echter bekend dat dat voor de betreffende kinderen niets oplevert (misschien voor de leraren wel wat minder werkdruk). Dat kan wellicht verklaard worden uit het feit dat dit niet-gericht inzetten van middelen voor de kinderen waarvoor het bedoeld is, niet alleen leidt tot verdunning van middelen, maar ook tot de besteding van middelen voor kinderen waarvoor het niet bedoeld is (en die er mogelijk meer van profiteren dan de kinderen waarvoor het wél bestemd is). Het gaat dus niet alleen om ‘ruis’ bij de selectie van de doelgroepkinderen, maar vervolgens ook nog eens om ‘ruis’ bij de besteding van de extra middelen.

3. Maar het gaat nog verder. Het onderwijsachterstandenbeleid en de voorlopers daarvan bestaan inmiddels zo’n veertig jaar. Er zijn alles bij elkaar vele miljarden in gepompt. De commissie-Dijsselbloem (2008) heeft duidelijk gemaakt dat, voordat er nieuwe beleidsmaatregelen worden ingezet, het belangrijk is een concreet beeld te hebben van de te verwachten effecten. Er dient, met andere woorden een evidence base te zijn. De evidence base voor het onderwijsachterstandenbeleid ontbreekt echter praktisch geheel: er is sowieso slechts zeer beperkt empirisch onderzoek naar gedaan (zeker in verhouding tot de enorme budgetten), en voor zover dat wel is verricht, laten de resultaten daarvan op een enkele uitzondering na zien dat er geen bewijs bestaat voor de werking ervan. Dat geldt niet alleen voor de meest genomen algemene maatregel, klassenverkleining, maar ook voor praktisch alle andere meer inhoudelijke interventies en projecten, zo bleek (weer) uit een recente overzichtsstudie (Algemene Rekenkamer, 2001; Driessen, 2013).

4. Om - voor een deel - uit deze malaise te geraken, heeft OCW het CBS (Posthumus e.a., 2016, 2017) verzocht een nieuw, beter model te ontwikkelen. Wordt er in de huidige regeling nog gebruik gemaakt van gegevens van ouders van ‘concrete’ kinderen, het CBS plukt gegevens uit beschikbare databestanden en maakt op basis van een combinatie daarvan schattingen op het niveau van de school, daarbij ontbrekende gegevens wederom op basis van schattingen zelf invullend. Was er bij de huidige regeling al sprake van ‘ruis’ bij de selectie van doelgroepkinderen en bij de inzet van de extra middelen, bij de CBS-regeling is de link tussen beide helemaal verdwenen. De school, i.c. het schoolbestuur, weet helemaal niet meer wie de doelgroepkinderen zijn en moet zelf maar zien voor wie ze de extra middelen inzet (Kloprogge, 2018). De CBS-regeling is daarmee dus aantoonbaar een achteruitgang ten opzichte van de huidige regeling. En omdat de link tussen (doelgroep)kind en maatregel nu waarschijnlijk nog zwakker, respectievelijk in ieder geval onduidelijker wordt, valt te verwachten dat de effectiviteit van de maatregelen nog geringer wordt, of in ieder geval helemaal niet meer valt aan te tonen (Blok & Driessen, 2017).

5. Daar komt echter nog iets bij. Het CBS heeft verschillende omgevingskenmerken in haar modellen getoetst. Het bleek dat wanneer eerst rekening werd gehouden met het ouderlijk opleidingsniveau, de overige kenmerken nauwelijks nog iets extra’s toevoegden. Wat is dan de meerwaarde boven de huidige regeling? Waarom onnodig ingewikkeld doen? Daarnaast claimt het CBS een sterkere validiteit, dat wil zeggen voorspellende waarde van de achterstandsindicatoren. Het is maar zeer de vraag in hoeverre die claim terecht is. Het CBS heeft namelijk Cito Eindtoetsprestaties (groep 8) geanalyseerd (ik toetsprestaties van kinderen bij de start van hun schoolloopbaan, in groep 2). De leerlingen in de CBS-analyses hebben dus al acht jaar onderwijs gevolgd, inclusief – indien van toepassing – acht jaar maatregelen in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid. Dat maakt het wel erg lastig om te onderscheiden tussen milieubepaalde achterstanden en schoolinvloeden (Blok & Driessen, 2017). Een laatste punt betreft het feit dat het CBS in haar analyses ook een proxy voor een intelligentietest meeneemt; deze zat – toevallig – in een van de door haar gebruikte databestanden. Die zorgt voor een forse toename van de totale samenhang. Probleem is echter, dat een dergelijke test in de reguliere setting op school niet wordt afgenomen. Dat is dus een nogal kunstmatige analysetruc.

6. In zijn commentaar stelt Kloprogge (2018) dat ik ervoor zou pleiten achterstanden vast te stellen op basis van toetsen in bijvoorbeeld groep 3. Dat is niet helemaal volledig. Ik heb, na bijna 35 jaar onderwijsachterstandenonderzoek, weinig fiducie meer in dit beleid – helaas. Ik denk niet dat het mogelijk is praktisch vorm te geven aan dit beleid op een wijze die recht doet aan haar uitgangspunten en die in de praktijk ook uitvoerbaar is en aantoonbaar tot de gewenste resultaten leidt. Dat is het gevolg van een wisselingwerking tussen ambities, politiek en beleid, en de mogelijkheden van praktijk en onderzoek. Als men toch ‘achterstandskinderen’ extra hulp wil geven, en dan maak ik geen onderscheid tussen achterstanden die het gevolg zijn van milieufactoren en individuele kindfactoren, ofwel het achterstands-, respectievelijk zorgperspectief, ofwel het onderwijsachterstandenbeleid, respectievelijk het beleid rond passend onderwijs, dan stel ik voor om uit te gaan van de feitelijke achterstanden, in plaats van de te verwachten achterstanden. Nagegaan zou moeten worden of het toch niet mogelijk is de doelgroep bij start van hun onderwijsloopbaan te selecteren op basis van een combinatie van toetsen en observaties. Op de meeste scholen is dit al lang praktijk. Veelal wordt immers al van meet af aan gebruik gemaakt van kindvolgsystemen, met zowel een cognitieve (bijvoorbeeld toetsprestaties) als niet-cognitieve (bijvoorbeeld gedrag, houding) component. Van belang daarbij is het dat de kinderen gevolgd worden via een monitoringsysteem en dat zo nodig wordt ingegrepen. Dit betekent ook dat wanneer er geen aanleiding meer toe is, ook gestopt kan worden met de extra financiering. Er bestaan allerlei bezwaren tegen het al op jonge leeftijd toetsen van kinderen (Van Schooten, Smeets & Driessen, 2007). Al is lang niet iedereen overtuigd van dit punt en hoe zwaar je hier aan moet tillen (Verhoeven & Vermeer, 2005). Maar los hiervan, feit is dat al heel veel scholen (en ook peuterspeelzalen) gebruik maken van dit instrumentarium. OCW en ook de Inspectie van het Onderwijs zijn nogal bevreesd voor fraude bij het gebruik van een dergelijk systeem, net zoals ze bang zijn voor fraude bij de gewichtenregeling. Merkwaardig. Ze zijn wel bang voor fraude bij de selectie van doelgroepkinderen, maar dat het extra budget niet naar de juiste kinderen gaat, dat de genomen maatregelen niet evidence-based zijn en er geen enkel bewijs bestaat voor de werking van het beleid, dat is kennelijk van weinig belang.

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2001). Bestrijding onderwijsachterstanden. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Blok, H., & Driessen, G. (2017). Doorgaan met de gewichtenregeling? Blog Didactief Online, 5 december 2017, https://didactiefonline.nl/blog/blonz/doorgaan-met-de-gewichtenregeling

Cebeon/Regioplan (2016). Besteding middelen terugdringen onderwijsachterstanden in het primair en voortgezet onderwijs. Amsterdam: Cebeon.

Driessen, G. (2013). De bestrijding van onderwijsachterstanden Een review van opbrengsten en effectieve aanpakken. Nijmegen: ITS.

Driessen, G. (2015). De wankele empirische basis van het onderwijsachterstandenbeleid. De afnemende validiteit van indicatoren voor de toewijzing van extra middelen. Mens & Maatschappij, 90(3), 221-243.

Driessen, G. (2017). Onderzoek naar een nieuwe gewichtenregeling gewogen. Een beter systeem voor de toekenning van extra financiële middelen aan scholen met achterstandsleerlingen? GDR Educational Research Note, 30 May 2017.

Driessen, G. (2017). The validity of educational disadvantage policy indicators. Educational Policy Analysis and Strategic Research, 12(2), 93-108.

Jepma, IJ., & Beekhoven, S. (2013). Naar een nieuw bekostigingsarrangement voor het onderwijsachterstandenbeleid. Utrecht: Sardes.

Kloprogge, J. (2018). ‘Kat in het bakkie’ of …..Welke indicator te kiezen voor onderwijsachterstanden? Blog Didactief Online, 2 januari 2018, https://didactiefonline.nl/blog/jo-kloprogge/kat-in-het-bakkie-of-welke-indicator-te-kiezen-voor-onderwijsachterstanden

Ministerie van Financiën (2017). Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug? Interdepartementaal beleidsonderzoek naar het onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Posthumus, H., Bakker, B., Laan, J. van der, Mooij, M. de, Scholtus, S., Tepic, M., Tillaart, J. van den, & Vette, S. den (2016). Herziening gewichtenregeling primair basisonderwijs – Fase I. Den Haag: CBS.

Posthumus, H., Bakker, B., Graham, J., Houwen, K. van der, Tepic, M., Tillaart, J. van den, Scholtus, S., Verhallen-Schumacher, D., & Vette, S. den (2017). Herziening gewichtenregeling primair basisonderwijs. Hoofdlijnenrapport. Den Haag: CBS.

Schooten, E. van, Smeets, E., & Driessen, G. (2007). Taaltoetsen voor taalzwakke leerlingen in het primair onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: SCO-Kohnstamm Instituut/ITS.

Verhoeven, L., & Vermeer, A. (2005). Het ongelijk van Netelenbos? Toetsing van kleuters en hun prestaties op de Cito Eindtoets Basisonderwijs. Toegepaste Taalwetenschap in Artikelen, 74, 123-133.     

Verder lezen

1 ‘Kat in het bakkie’ of….. Welke indicator te kiezen voor onderwijsachterstanden?
2 'Zet gewichtengeld gerichter in'
3 CBS ontwerpt nieuwe gewichtenregeling