Onderzoek

Samenwerkingsverbanden tevreden met voortgang passend onderwijs

Tekst Eelco van Aarsen
Gepubliceerd op 15-09-2017 Gewijzigd op 15-09-2017
Beeld Tom van Limpt
Samenwerkingsverbanden van schoolbesturen hebben veel vrijheid sinds de invoering van de wet Passend onderwijs. Gezamenlijk zijn zij ervoor verantwoordelijk om alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben een goede onderwijsplek te bieden. Slagen zij erin een dekkend aanbod vorm te geven en hoe gaan zij met die verantwoordelijkheid om?

Eind 2016 heeft ruim 80% van alle directeuren en coördinatoren van de samenwerkingsverbanden po en vo (hierna directeuren) deelgenomen aan de Monitor Samenwerkingsverbanden van Oberon (in opdracht van het NRO, als onderdeel van het landelijke Evaluatieprogramma Passend Onderwijs). Nog eens 18 directeuren van een samenwerkingsverband en enkele experts met overstijgend zicht op samenwerkingsverbanden hebben daarna gereflecteerd op de uitkomsten. Over het algemeen zijn de directeuren zelf redelijk tevreden over de tot nu toe bereikte resultaten. Al maken ze wel een voorbehoud. In gesprekken benadrukken ze dat de invoering van passend onderwijs een proces is dat nog niet is voltooid. 

Vertrouwen en consensus

Twee belangrijke voorwaarden voor goede samenwerking tussen de schoolbesturen (het feitelijke bestuur van het samenwerkingsverband) zijn dat de schoolbesturen elkaar vertrouwen en dat zij gezamenlijk gedragen beslissingen kunnen nemen. De directeuren van de samenwerkingsverbanden blijken over het algemeen positief over het vertrouwen en consensus tussen schoolbesturen, slechts enkele samenwerkingsverbanden beoordelen het onderlinge vertrouwen en de consensus als onvoldoende.

Dit wil niet zeggen dat er zich geen knelpunten voordoen. Schoolbesturen concurreren natuurlijk nog steeds onderling. En dat kan er toe leiden dat leerlingen op de eigen school behouden worden (terwijl een school van een ander bestuur een beter passend aanbod kan doen), of juist dat leerlingen die veel ondersteuning nodig hebben geweerd worden van de school. Ook zijn er soms nog spanningen tussen de individuele belangen van besturen en het algemeen belang van het samenwerkingsverband. Profilering speelt hierbij een rol: uit andere onderzoeken is wel eerder gebleken dat schoolbesturen in sommige samenwerkingsverbanden het bijvoorbeeld aantrekkelijker vinden om een school te profileren als school voor meer- en hoogbegaafde leerlingen (straalt positief af op de school) dan als school voor leerlingen met gedragsproblemen. Er is dan concurrentie om de ‘aantrekkelijke’ specialisering, terwijl de ‘minder aantrekkelijke’ specialisaties niet altijd van de grond komen..

Zorgplicht

Een belangrijke verandering ten opzichte van de situatie  voor passend onderwijs is dat de school er nu voor verantwoordelijk is dat alle leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften een passende onderwijsplek krijgen. Als ze die zelf niet heeft, moet ze hiernaar op zoek.

Globaal genomen oordelen de directeuren van de samenwerkingsverbanden positief over de werking van de zorgplicht in hun samenwerkingsverband. Zo komt bijvoorbeeld ontwijking van de zorgplicht in hun ogen betrekkelijk weinig voor. Dit spoort redelijk met de bevindingen van de onderwijsinspectie. In het onderwijsverslag 2015/2016 staat dat de inspectie bij een dertigtal meldingen van het ontwijken van de zorgplicht een schoolbestuur daarop heeft aangesproken en dat in alle dertig gevallen dit heeft geleid tot een oplossing. De vraag is natuurlijk wel of het ontwijken van de zorgplicht wel altijd gemeld wordt. Er zijn immers nog aandachtspunten en risico’s. Zo kunnen scholen de zorgplicht ontwijken bij telefonische aanmeldingen, en door het verschuilen achter plaatsingsruimte. Onduidelijk is hoe vaak dat gebeurt en in welke gevallen.

Als scholen er onderling niet uitkomen, kan diegene met doorzettingsmacht alsnog een plek voor een leerling afdwingen. Veel meer samenwerkingsverbanden hebben doorzettingsmacht geregeld dan in 2014, maar nog altijd is dat in bijna 40% van de samenwerkingsverbanden niet het geval. Sommige samenwerkingsverbanden kiezen er bewust voor om doorzettingsmacht niet formeel te regelen, waarmee ze beogen dat besturen er onderling uit moeten komen, zonder stok achter de deur. Ze spreken dan vaak van doorzettingsKRACHT.

Bureaucratie

Hoewel uit onderzoeken onder intern begeleiders en zorgcoördinatoren blijkt dat zij meer bureaucratie ervaren door passend onderwijs, zijn de directeuren van de samenwerkingsverbanden over het geheel bezien gematigd positief over de mate van bureaucratie. De negatieve ervaring van hun medewerkers wordt volgens hen deels veroorzaakt doordat passend onderwijs goed zicht op ondersteuningsbehoefte vereist (maar niet meer dan voor passend onderwijs); de feitelijke procedures zijn in hun ogen juist sterk versimpeld.

Samenwerkingsverbanden merken op dat het aanvragen van extra ondersteuningsmiddelen minder werk kost (deels omdat scholen soms al een flink bedrag ontvangen voor een verhoogde basisondersteuning, onafhankelijk van aantallen leerlingen met een bijzondere ondersteuningsbehoefte). Ook het aanvragen voor extra ondersteuning is beduidend simpeler dan in de oude situatie. In de ogen van de directeuren is de bureaucratie dan ook verminderd. Maar leraren/ib’ers moeten volgens hen wel beter zicht hebben op de ondersteuningsbehoeften van (meer) kinderen en er komen ook meer behoeften in beeld dan vroeger .De vraag is of je dat bureaucratie moet noemen of dat het een integraal onderdeel is van het onderwijsaanbod.

Dekkend aanbod en kwaliteit

Samenwerkingsverbanden zijn verantwoordelijk voor een dekkend aanbod van voorzieningen. Binnen hun beschikbare budget zijn ze vrij om zelf voorzieningen te realiseren. Het kan dan gaan om (tijdelijke) plekken op aparte scholen of klassen, of om arrangementen voor leerlingen in een reguliere klas.  Toch constateren relatief veel directeuren dat er binnen hun samenwerkingsverband onvoldoende (of geen goede) plek is voor leerlingen met een bepaalde ondersteuningsbehoefte, vooral voor jongeren met behoefte aan ondersteuning uit jeugdhulp, voor (voormalig) cluster 4-leerlingen en crisisvoorzieningen. De reden voor dat tekort is niet onderzocht.

In de meeste samenwerkingsverbanden is de basis- en extra ondersteuning volgens de directeuren ook op de meeste scholen in orde. Toch constateren vooral samenwerkingsverbanden in het basisonderwijs op relatief veel scholen tekortkomingen in de kwaliteit van de ondersteuning. Ook hier zijn de reden niet onderzocht.

Kwaliteitszorg

Vrijwel alle directeuren van de samenwerkingsverbanden zeggen inmiddels een systematische aanpak voor kwaliteitszorg te hebben, hoewel de invulling daarvan varieert. Ten opzicht van 2014 is dat aantal sterk toegenomen. Toch valt op dat het zicht op de dekking, kwantiteit en kwaliteit van het aanbod niet altijd deel uit maakt van de systematiek. In gevallen waar dit soort zaken geen deel uit maken van een systematische aanpak voor kwaliteitszorg houden de afzonderlijke schoolbesturen zicht op dekking, kwantiteit en kwaliteit. Het is dan niet zo dat er helemaal geen overkoepelend zicht is, maar dit valt of staat dan met de transparantie van de afzonderlijke schoolbesturen; dit is een risico.

Samenwerking met externen

Globaal gezien zijn de directeuren van de samenwerkingsverbanden positief over de samenwerking met externen. Wel is een kwart van de samenwerkingsverbanden po ontevreden over de samenwerking met de scholen voor cluster-1 en -2 onderwijs. Directeuren van samenwerkingsverbanden vo zijn het vaakst ontevreden over de samenwerking met de lokale jeugdhulp (14%) en het mbo (16%).

‘Gevolgen’ van verevening vooralsnog beperkt

Voorafgaand aan de invoering van passend onderwijs waren er aanzienlijke regionale verschillen tussen regio’s in de hoeveelheid verwijzingen naar (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs en het aantal ‘rugzakjes’ dat aan leerlingen werd toegekend. Omdat er geen inhoudelijke argumenten zijn om aan te nemen dat de behoefte aan extra ondersteuning over het land verschilt, werd besloten bestaande verschillen recht te trekken. Deze ‘verevening’ gebeurt stapsgewijs in de periode van 2015 tot 2020. Voor sommige regio’s betekent het dat er fors bezuinigd moet worden (‘negatieve verevening’), terwijl andere juist meer geld ontvangen (‘positieve verevening’).

Vooralsnog zien we geen grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden met een verschillende verevening. Het valt wel op dat samenwerkingsverbanden die moeten bezuinigen een groter deel van de middelen direct onder de scholen verdelen en besparen op centrale voorzieningen, dienstverlening en management en organisatie. Op overige aspecten die door verevening onder druk zouden kunnen staan (bijvoorbeeld onderling vertrouwen, functioneren van de zorgplicht, en het aanbod aan voorzieningen en arrangementen) zien we geen verschillen tussen samenwerkingsverbanden. Maar het is nog vroeg in het proces: de financiële doorwerking van de verevening zal de komende jaren steeds groter worden. Toekomstig onderzoek moet uitwijzen of de potentiële negatieve gevolgen inderdaad uitblijven. De grote daling van budgetten zal de komende jaren nog plaatsvinden en wellicht leiden tot grotere knelpunten. Overigens hebben sommige samenwerkingsverbanden al grote bezuinigingen doorgevoerd: zij functioneren nu al op het jaarbudget dat ze in 2020 zullen ontvangen.

Disclaimer
De Monitor Samenwerkingsverbanden 2016 (Monitor Samenwerkingsverbanden 2016. De voortgang van passend onderwijs volgens swv-directeuren) is uitgevoerd door Oberon en is onderdeel van het landelijke Evaluatieprogramma Passend Onderwijs (in opdracht van het NRO).
In het onderzoek staat het perspectief van de directeuren en coördinatoren van samenwerkingsverbanden centraal. Hun oordeel over zaken kan verschillen van dat van andere betrokkenen die in aanpalende  onderzoeken binnen het landelijke Evaluatieprogramma Passend Onderwijs aan bod komen. In de rapportage wordt waar mogelijk het perspectief van de directeuren en coördinatoren van samenwerkingsverbanden ‘gespiegeld’ aan dat van andere doelgroepen.

 

Bronvermelding

1 monitor samenwerkingsverbanden

Verder lezen

1 Passend onderwijs zit nog niet lekker
2 Bureaucratie nog niet minder door Passend onderwijs
3 Grenzen aan Passend onderwijs. Een casuïstisch onderzoek
4 Passend onderwijs: niet voor alle oogappeltjes
5 Passend onderwijs op de werkvloer?