Onderzoek

Bureaucratie nog niet minder door Passend onderwijs

Tekst Margriet Heim
Gepubliceerd op 13-09-2017 Gewijzigd op 15-09-2017
Het terugdringen van de bureaucratie die gemoeid is met het regelen van extra onderwijsondersteuning voor kinderen die dat nodig hebben: dat was een van de doelen van de wet passend onderwijs. Maar is de overheid in haar opzet geslaagd?

De wetgever dacht met de invoering van passend onderwijs de bureaucratie terug te kunnen dringen door landelijke regels en criteria af te schaffen en het totale budget voor extra steun direct ter beschikking te stellen aan nieuwe regionale samenwerkingsverbanden. Het Kohnstamm Instituut heeft onderzocht of dit ook zo voelt door in drie achtereenvolgende jaren te vragen hoe ib’ers en zorgcoördinatoren de bureaucratie ervaren bij het aanvragen van extra ondersteuning voor individuele leerlingen. De eerste keer vóór de invoering van passend onderwijs en de tweede en derde keer in 2015 en 2016 ná de invoering. Bij de eerste twee metingen waren zowel scholen voor primair als scholen voor voortgezet onderwijs betrokken, regulier en speciaal. Aan de laatste meting deden ook mbo-instellingen mee. In het middelbaar beroepsonderwijs is passend onderwijs immers ook een jaar later, in 2015, ingevoerd.

Speciaal onderwijs
klaagt het meest

Uit de eerste meting na de invoering van passend onderwijs bleek dat de scholen - in tegenstelling tot wat de bedoeling  was - meer bureaucratie ervaarden dan vóór de invoering van passend onderwijs. Bij onze laatste meting in 2016 is de bureaucratiebeleving iets afgenomen, maar nog altijd vrij hoog. Ib’ers en zorgcoördinatoren vinden de meeste taken rond passend onderwijs iets minder tijdrovend en iets nuttiger dan een jaar eerder, maar nog steeds vindt een meerderheid dat er nu meer bureaucratie is dan vóór passend onderwijs.

Wat opvalt is dat er bínnen alle typen scholen heel verschillend wordt gedacht over bureaucratie, terwijl er geen grote verschillen zijn tússen de typen onderwijs. Bij veel aspecten is er een kleine tot aanzienlijke minderheid respondenten die andere ervaringen rapporteert dan wat blijkt uit het gemiddelde.

administratie invoerenOver het algemeen verschilt het wel per onderwijssoort hoe de bureaucratie ervaren wordt. In het mbo rapporteert 40% van de ondervraagden dat de bureaucratie is toegenomen, in het voortgezet onderwijs 48%, in het primair onderwijs 55% en in het speciaal onderwijs 65%. Dit laatste percentage hangt misschien samen met het feit dat scholen voor speciaal onderwijs te maken kunnen hebben met verschillende samenwerkingsverbanden met ieder hun eigen regelgeving en procedures; daardoor ervaren zij mogelijk meer bureaucratie.

Copy/paste werkt niet

Wat veroorzaakt nou dat behoorlijk sterke gevoel van bureaucratie? Betrokkenen vinden vooral dat er veel en lange formulieren ingevuld moeten worden, waarin ook nogal eens naar dezelfde dingen gevraagd wordt. Maar kopiëren en plakken gaat vaak niet, omdat de digitale invulsystemen dit niet toelaten.

De hoeveelheid administratieve taken zorgt voor een hoge ervaren werkdruk, waardoor er te weinig tijd overblijft voor lesgeven en leerlingbegeleiding. Procedures voor het toewijzen van extra steun of toelating tot het speciaal onderwijs kunnen heel lang duren. De professionals hebben soms bovendien het gevoel dat ze leiden tot ‘papieren’ beslissingen, waarbij eerder het dossier centraal staat dan de leerling zelf. Dit soort factoren geven het gevoel nog meer met bureaucratie te maken te hebben.

Opvallend is dat dossiervorming een belangrijke bron is van ervaren bureaucratie, maar door velen ook als heel nuttig gezien wordt in het proces van toewijzing van extra ondersteuning.

Overigens merken de respondenten op dat de mate van bureaucratie niet alleen samenhangt met de interne organisatie van het samenwerkingsverband, maar ook met verplichtingen die opgelegd worden door externe partijen. Genoemd worden dan de inspectie, leerplichtambtenaren, wijkteams en gemeenten.

Verbetering

Ondanks de hierboven genoemde bezwaren vinden de respondenten passend onderwijs over het algemeen – ook administratief - een verbetering vergeleken met het oude systeem van leerlinggebonden financiering, dat men zeer bureaucratisch vond. En hoewel passend onderwijs nog niet geleid heeft tot een duidelijke afname van de bureaucratie, laten de resultaten van de laatste meting wel een voorzichtig afnemende tendens zien. Misschien dat de bureaucratiebeleving verder afneemt als men in de scholen meer gewend raakt aan het nieuwe stelsel.

Bronvermelding

1 Heim, M, Wellner, H., & Elshof, D. (2017). Passend onderwijs bureaucratisch? Tweede vervolgmeting ervaren bureaucratie in de school. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.

Verder lezen

1 Passend onderwijs zit nog niet lekker
2 Grenzen aan Passend onderwijs. Een casuïstisch onderzoek
3 Passend onderwijs past nog niet
4 Passend onderwijs op de werkvloer?
5 Samenwerkingsverbanden tevreden met voortgang passend onderwijs