Op Goede Vrijdag, 6 april 2012, vindt op de twaalfde verdieping van de Hoftoren in Den Haag overleg plaats tussen vertegenwoordigers van een aantal Nederlandse toetsontwikkelaars (waaronder Cito), het ministerie van OCW en het College van Examens. Het overleg staat in het teken van het kabinetsplan (Rutte I) voor een verplichte centrale eindtoets PO. Oorspronkelijk vooral een plan van VVD en PVV, maar uiteindelijk ook omarmd door onderwijsminister Marja van Bijsterveldt (CDA). Zij maakt er in 2011 een wetsvoorstel van waarin vastgelegd wordt dat stichting Cito ontwikkelaar van de eindtoets zal zijn.
Een van de onderwerpen tijdens het Hoftorenoverleg is de positie van Cito. De zeven aanwezige concurrenten van Cito stellen kritische vragen over de onafhankelijkheid van stichting Cito en de vermeende voordelen die Cito BV heeft door het opstellen van de centrale eindtoets en het ontwikkelen van referentiesets door stichting Cito. Uit het verslag van de bijeenkomst dat Didactief via een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) boven water kreeg, blijkt dat de aanwezige toetsontwikkelaars niet begrijpen waarom er geen formele scheiding is tussen stichting en BV. OCW probeert de onrust te bezweren door te verwijzen naar het onderzoek van de Auditdienst naar de scheiding tussen de publieke en de private poot van Cito.
Uit dit Auditrapport blijkt, zo vertelt OCW de ongeruste toetsaanbieders, dat Cito ‘voldoet aan alle juridische en organisatorische eisen rondom de splitsing tussen publiek en privaat’. Dat de onderzoekers in hetzelfde rapport ook problemen rond die splitsing signaleren, vermeldt het ministerie niet.
Volgens het Auditrapport (zie ook Cito deel 2, Didactief van november) bestaat die organisatorische scheiding niet. Cito-werknemers werken bij wijze van spreken ’s ochtends voor de overheid en ’s middags voor de eigen portemonnee van Cito. In een commercieel bedrijf geen probleem. In een bedrijf dat gedeeltelijk op belastinggeld draait en voor een ander deel op commerciële inkomsten is het een werkwijze die makkelijk tot verwarring leidt.
OCW denkt daar anders over. In het verslag van de bijeenkomst met de toetsontwikkelaars lezen we: ‘Volledige scheiding van de twee organisaties is te kwetsbaar met het oog op de examens VO. De benodigde expertise voor deze centrale examens wordt beheerst door een aantal medewerkers van Cito. Deze expertise is noodzakelijk en wordt ingezet voor zowel de bv als de stichting. Dit is in de loop van jaren zo gegroeid. OCW wil geen risico lopen met de kwaliteit van de centrale examens en ziet fysieke scheiding niet als een reële optie.’ Cito-directeur Roorda spreekt dezelfde taal. Volgens hem is ‘de kruisbestuiving’, zoals het Auditrapport het noemt, juist in het voordeel van de overheid: 'Het zou de productie veel duurder en onze organisatie veel minder efficiënt maken als we een eenheid geheel apart voor OCW moeten laten draaien. In de praktijk is het zo dat wat in de hoofden van onze mensen niet gescheiden kan zijn, doorgaans in het voordeel is van OCW als opdrachtgever.’
Dat mag zo zijn, maar het zet concurrenten van Cito per definitie op afstand, omdat zij niet en Cito wel (gedeeltelijk) gesubsidieerd wordt. En nu wil het kabinet ook nog eens Cito uitroepen tot hofleverancier van de verplichte eindtoets PO, waardoor zij hun toetsen voor het primair onderwijs wel aan de wilgen kunnen hangen.
Het brengt ons bij de vraag waarom het ruim vijftien jaar geduurd heeft voordat OCW tot het inzicht kwam dat de oorspronkelijke afspraken met Cito wel erg magertjes waren. Een eerste verklaring staat in het Auditrapport uit 2011. Saillant detail: de Kamerleden die wij spraken, zeggen het rapport niet te kennen. Het Auditonderzoek is gedaan op verzoek van de de werkgroep Glas (hyperlink- zie tekst onderaan) om na te gaan ‘of de stichting Cito en de relatie van OCW met de stichting voldoen aan de regels voor mededinging en staatssteun’. De onderzoekers van de Auditdienst beantwoorden deze vraag zoals gezegd niet volmondig met ja.
In de (eerste) wet-SLOA (1997-2013) staat wat Cito betreft niet veel meer dan dat het bedrijf subsidie zal ontvangen voor ‘de ontwikkeling van toetsen, examens en peilingen’. Netelenbos verzuimt echter in deze wet intellectueel eigendom van de door stichting Cito ontwikkelde producten vast te leggen en ook worden geen grenzen gesteld aan het eigen vermogen van stichting Cito.
Dat OCW er recentelijk anders over is gaan denken blijkt uit de in juli van dit jaar vastgestelde bestuurlijke afspraken tussen het ministerie en Stichting Cito. In de nieuwe wet-SLOA die per 1 januari 2014 ingaat, zijn zaken beter geregeld.
De andere toetsontwikkelaars die op Goede Vrijdag aanschuiven bij het Hoftorenoverleg realiseren zich dat ze het nakijken hebben. Onder hen Judith Rood van Boom Test uitgeverij (eigenaar van de NIO toets). Zij vertelt als woordvoerder van de andere toetsaanbieders dat er uit vrees voor een dreigende monopoliepositie voor Cito alles – van lobbyen tot aan het indienen van een klacht bij de Mededingingsautoriteit – aan gedaan is om het wetsvoorstel voor een verplichte eindtoets tegen te houden, maar dat het geen resultaat heeft opgeleverd. Gelukkig voor de concurrenten van Cito valt op 21 april 2012 het kabinet Rutte I en komt alles weer open te liggen. ‘Een zegen’, zegt Rood ‘de val van het kabinet bood plotseling uitzicht op nieuwe standpunten.’ In de daaropvolgende maanden taant de politieke steun voor een verplichte eindtoets.
In de aanloop naar de verkiezingen neemt eerst het CDA afstand en vervolgens de PvdA. Na de beëdiging van het kabinet Rutte II begint op donderdag 21 maart 2013 de Tweede Kamer om tien voor half drie ’s middags aan een debat over de verplichte eindtoets PO. Een debat dat met onderbrekingen tot zeven over twaalf ’s nachts duurt.
Grootste struikelblok in het debat geldt niet zozeer de verplichting van een eindtoets als wel de aanwijzing per wet van stichting Cito als enige leverancier van deze toets. Dat is immers een inbreuk op de keuzevrijheid van scholen. Het zal niet verbazen dat er vooral vanuit confessionele hoek - met een beroep op artikel 23 altijd op de bres voor keuzevrijheid voor scholen en besturen - grote bezwaren zijn tegen een centrale, uniforme eindtoets voor het hele primair onderwijs. Zoals onderwijswoordvoerder Michel Rog (CDA) aan ons uitlegt: ‘Wij willen een brede kijk op onderwijs en zien voor het primair onderwijs het liefst een bundeling van de uitkomsten van een eindtoets, gegevens uit het leerlingvolgsysteem en het oordeel van de leerkrachten.’ In gewoon Nederlands; het recht om als school en bestuur niet door de overheid beperkt te worden in keuzevrijheid.
Om dat standpunt te benadrukken heeft Rog in de periode voorafgaand aan het debat samen met Carola Schouten (ChristenUnie) een amendement ingediend dat waarborgt dat scholen (onder voorwaarden) voor een alternatieve eindtoets mogen kiezen. Als tijdens het debat blijkt dat ook D66 ernstige bedenkingen heeft, lijkt het erop dat de beslissing om Cito bij wet als samensteller van de eindtoets vast te leggen onvoldoende steun in de Kamer zal krijgen. Tot het moment waarop de PvdA bekendmaakt voor te zullen stemmen en regeringspartijen PvdA en VVD tijdens de avondmaaltijd een deal sluiten met D66 en CDA. Daarin wordt onder meer vastgelegd dat Cito weliswaar hofleverancier wordt, maar dat scholen, onder voorwaarden, mogen kiezen voor een alternatieve toetsaanbieder.
De eventuele uitvoeringsproblemen en kosten van het compromis wuift staatssecretaris Dekker met opvallend gemak weg: ‘Ik ga er gewoon vanuit dat het kan voor het bedrag dat ervoor staat. Dat is wat mij betreft ook gewoon taakstellend. Daar gaan wij het voor doen.’
De vraag is of de Kamerleden op dat moment beseffen waar ze ja tegen zeggen. Loes Ypma (PvdA) blijkt de eindtoets vooral als middel te zien om optimale kansen voor kinderen te creëren: ‘Dit is het tweede gegeven dat ik ieder kind in Nederland gun’. Op onze vragen over de veranderde inhoud van de eindtoets en conclusies uit het Auditrapport reageert ze aanzienlijk minder resoluut: ‘Zo detaillistisch zit ik niet in de materie’.
Ook voormalig wiskundedocent en rector van een scholengemeenschap Paul van Meenen (D66) heeft het Auditrapport nooit onder ogen gehad en zegt zich niet verdiept te hebben in de bedrijfsvoering van Cito: ‘Dat interesseert me ook niet zo en vind ik politiek gezien niet van belang.’
Over de eindtoets zegt Van Meenen: ‘De verplichte eindtoets biedt een tweede gegeven naast het schooladvies. Een soort extra check en een breder beeld naast het oordeel van de leerkracht.’ Maar OCW wilde toch juist een verplichte toets vanwege de diagnostische functie: behalen leerlingen het vereiste referentieniveau? Van Meenen verkeert in een andere politieke werkelijkheid: ‘Scholen worden wel heel erg afgerekend op het eindniveau van leerlingen, terwijl je juist moet kijken naar wat ze hebben gepresteerd met leerlingen. Zo kan een school met achterstandsleerlingen beter presteren dan een school met slimme leerlingen. Het rendementsdenken is een risico van dit soort diagnostische toetsen.’
Tweede Kamerleden denken dus gewoon bij wet bestendigd te hebben wat op het gros van de scholen al business as usual is: een voor het voortgezet onderwijs adviserende eindtoets in groep 8 hetzij van Cito, hetzij van een alternatieve toetsaanbieder. Maar de nieuwe verplichte eindtoets heeft ook een diagnostische functie: heeft deze leerling wel het vereiste referentieniveau gehaald? (Zie ook Cito deel 1, Didactief van oktober). Aan de ontwikkeling van zo’n combi-toets heeft Cito de afgelopen twee jaar al kunnen werken, haar concurrenten echter nog niet. Ofwel: is het amendement Rog-Schouten in de praktijk straks niet een wassen neus?
Precies waar Judith Rood van uitgeverij Boom voor vreest. Ze vraagt zich af of politiek Den Haag zich wel realiseert wat de consequenties van het politieke compromis zijn. Rood maakt zich zorgen over de haast die de staatssecretaris maakt met de invoering: ‘Andere toetsontwikkelaars dan Cito krijgen geen faire kans. Het ministerie stuurt aan op 2015. Het gaat ons niet lukken om voor die tijd een toets te ontwikkelen die én een adviesfunctie voor het voortgezet onderwijs én een diagnostische functie voor de referentieniveaus heeft.’
Rood benadrukt dat het haar niet om het bedrijf Cito zelf gaat: ‘Wij doen niet aan Citobashing, het is een groot en goed instituut, maar ik stel vast dat hun toetsen wel een grote impact op scholen hebben.’ Rood rekent dit Cito niet aan. Als er al sprake van een ‘schuldige’ is zou er eerder in de richting van de overheid gekeken moeten worden: ‘Als school moet je kunnen kiezen voor een toets die aansluit bij de samenstelling van je populatie. De talige toetsen van Cito vormen bijvoorbeeld een probleem op achterstandsscholen. Als je als overheid die keuzevrijheid aan scholen onthoudt, dan bepaal je niet alleen het wat, maar ook het hoe. Ik dacht dat politiek Den Haag daarvan was afgestapt.’
Waarmee we aangeland zijn bij de aanleiding van ons onderzoek. Cito, een gerenommeerd bedrijf, een wereldspeler en naar eigen zeggen een bedrijf dat synoniem is voor ‘Hollands Glorie in het onderwijs’. Maar ook een bedrijf dat twee gezichten kent en daar weinig transparant over is. Op zoek naar verklaringen vonden we een ministerie dat leunt op een toetsmonopolist en een toetsontwikkelaar die wel erg close is met zijn opdrachtgever. Uiteindelijk belandden we in politiek Den Haag waar om met de woorden van PVV’er Beertema, een ‘plakbandwetje’ in elkaar is gezet: een verplichte eindtoets die omwille van politieke redenen gepaard gaat met een Algemene Maatregel van Bestuur waarin geregeld wordt dat het scholen vrij staat om voor een andere dan de staatstoets te kiezen.
Het is op dit moment nog rijkelijk vaag hoe de overheid dat gaat regelen. Wordt de staatstoets straks gratis? Cito BV kan en mag er in elk geval niet meer de boer mee op, want in de nieuwe wet staat het intellectueel eigendom voor de verandering wel goed geregeld: die centrale eindtoets wordt van de overheid. Exit Cito-toets, welkom staatstoets. En krijgen scholen die een alternatieve toets willen daar geld voor van de overheid? Hoe gaat OCW regelen dat Cito, zoals afgesproken in het compromis, haar kennis en expertise ter beschikking stelt aan de andere aanbieders? Wat precies moet Cito dan vrijgeven? En wat betekent dat voor de BV? Dat zal de komende maanden geregeld moeten worden, wil OCW volgens planning voorjaar 2015 de eerste verplichte eindtoets laten afnemen.
Of het onderwijs uit de voeten kan met het bereikte akkoord en iets opschiet met de nieuwe, uitgebreide eindtoets zal de toekomst uit moeten wijzen. En Cito? Dat mag haar wonden likken en moet weer met OCW en de andere toetsaanbieders aan tafel om te bespreken hoe er uitvoering gegeven kan worden aan het politieke compromis.
Wie stemden voor de wet?
Het wetsvoorstel centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem primair onderwijs is op 9 april 2013 aangenomen door de Tweede Kamer. CDA, VVD, 50PLUS, D66 en PvdA stemden voor. De wet is nog in behandeling bij de Eerste Kamer.
Werkgroep Glas
De werkgroep Glas heeft in 2009 een rapport uitgebracht in het kader van de invoering van de referentieniveaus in het primair onderwijs. Dit rapport bevat tevens een advies omtrent de toetsmarkt.
Bij aanvang van het Kamerdebat over de verplichte eindtoets PO op donderdag 21 maart 2013 lijkt het erop dat zowel PvdA als CDA niet voor zijn. Wie iets nauwkeuriger naar de verkiezingsprogramma’s van beide partijen kijkt, ziet dan al aanwijzingen voor een compromis. Zo schrijft het CDA op dat het ‘belangrijk is dat er een eenduidig systeem bestaat voor eindtoetsen en leerlingvolgsystemen’ en komt ook de PvdA met de, naar later zal blijken, even cryptische omschrijving dat ‘scholen hun eigen leerlingvolgsysteem kiezen. Hierbij hoort ook een eindtoets’. Een formulering die tijdens het Tweede Kamerdebat van 21 maart 2013 over de verplichte eindtoets PO nog tot een vinnig woordenspel leidt tussen PvdA-onderwijswoordvoerder Loes Ypma en haar collega Carola Schouten (CU). Schouten, geconfronteerd met een PvdA-fractie die tamelijk onverwacht de verplichte eindtoets in haar armen sluit, wijst haar opponent op het eigen verkiezingsprogramma. Als Ypma naar de microfoon snelt om uit te leggen dat de PvdA bedoelt ‘dat scholen moeten kunnen kiezen voor een leerlingvolgsysteem en dat we toe willen naar een eindtoets’ staart Schouten haar verbijsterd aan en adviseert ze de programcommissie van de PvdA voortaan helderder teksten te laten opschrijven: ‘U heeft bij docenten de indruk gewekt dat u voor een niet-verplichte eindtoets was, terwijl u daar straks wel mee gaat instemmen.’
Deze artikelenserie kon mede dankzij subsidie van het Fonds voor Bijzondere Journalistieke Projecten tot stand komen, www.fondsbjp.nl.
1 Het verdriet van Cito
2 Cito BV verkoopt examen-knowhow die deels binnen Stichting Cito is ontwikkeld
3 Van Arnhem tot de Bahama’s: Powered by Cito
4 Vragen in Eerste en Tweede Kamer over Cito-dossier
5 Met Cito in gesprek
6 In gesprek met het CvTE
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
