Zeg Cito en iedereen denkt aan de toets waar achtstegroepers drie dagen op zitten te zweten. Maar deze toets maakt, zoals Cito-directeur Marten Roorda het graag mag formuleren, slechts 3% van de omzet uit en – inderdaad – 97% van de naamsbekendheid. Een naamsbekendheid die het bedrijf in binnen- en buitenland geen windeieren heeft gelegd.
Op zoek naar het bedrijf Cito komen we allereerst in Arnhem terecht. Daar bevindt zich achter het station een riant kantoorgebouw dat ruim vijfhonderd werknemers huist. Cito betrok dit pand in 2011 en het is nu alweer te klein.
Toetsbedrijf Cito is uitgegroeid van bediener van de Nederlandse schoolmarkt tot naar eigen zeggen ‘de grootste toetsontwikkelaar van Europa’. Maar wie Cito opbelt met de vraag of een jaarverslag opgestuurd kan worden om meer inzicht in het bedrijf te krijgen, krijgt nul op het rekest. Aan publieke jaarverslagen doet het bedrijf niet. Belangstellenden kunnen jaarcijfers over Cito BV desgewenst opvragen bij de Kamer van Koophandel en die van stichting Cito bij het ministerie van OCW. Met een beroep op de WOB (wet openbaarheid bestuur) krijgt Didactief die laatste inderdaad in handen, samen met nog de nodige paperassen. En dan beginnen de contouren zich af te tekenen van de manier waarop Cito zaken doet.
Tijd om even de ontstaansgeschiedenis van Cito in te duiken. Het Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling, kortweg Cito, is in 1968 opgericht door de Nederlandse overheid. Tot eind 1998 was het een zogeheten publiekrechtelijk bedrijf dat met een algemene instellingssubsidie van de staat onder meer de centrale eindexamens produceerde. De Cito-toets, die zou uitgroeien tot paradepaardje van het bedrijf, was geen publiekrechtelijke ofwel gesubsidieerde taak. Maar Cito kon dit product onder de veilige vleugels van de overheid wel doorontwikkelen en afzetten bij scholen. Daarbij legde de nauwe band met de overheid haar geen windeieren: die gaf aan de toets een vertrouwenwekkend, niet-commercieel imago. In 1969 namen 35.000 kinderen deel aan de eindtoets, in 1989 was het marktaandeel gegroeid tot 55% van de scholen en in 2013 is dat 80% (170.000 leerlingen).
Begin jaren negentig barst een discussie los over de Wet op de Onderwijsverzorging (WOV), waaronder behalve Cito bijvoorbeeld ook SLO en de onderwijsbegeleidingsdiensten vallen. Vooral die laatsten moeten het ontgelden: aan die gedwongen winkelnering moet een einde komen, scholen moeten het geld en de vrijheid krijgen zelf te bepalen waar ze wat inkopen. De WOV maakt eind jaren negentig plaats voor een nieuwe wet, de SLOA (Subsidiëring Landelijke Onderwijsondersteunende Activiteiten). De overheid bepaalt dat Cito (evenals trouwens SLO) wordt geprivatiseerd, om het stelsel van onderwijsondersteuning dynamischer en flexibeler te maken. Kreeg Cito voorheen een algemene instellingssubsidie, onder de wet-SLOA krijgt ze gericht subsidie voor met name genoemde taken. Daarnaast is ze ‘vrij om in concurrentie aanbiedingen te doen op de onderwijsmarkt. Uiteindelijk zal het onderwijs daar de vruchten van plukken’, zoals toenmalig staatssecretaris Netelenbos het formuleert.
En dus gaat overheidsinstelling Cito vanaf 1999 verder als Cito Groep. In 2002 komt Marten Roorda, voorheen werkzaam bij Reed Elsevier, aan het roer en onder hem wordt de organisatie in twee poten gesplitst: stichting Cito met overheidssubsidie publieke taken uitvoert (zoals de centrale eindexamens, PISA-toetsen en kwaliteitsmetingen als de PPON) en het private bedrijf Cito BV.
Was die gedwongen privatisering ongunstig voor Cito? Nou nee, bepaald niet. De facto veranderde het bedrag aan staatssubsidie, inflatie daargelaten, nauwelijks, maar kon Cito bedrijfsmatig wel haar vleugels uitslaan. Ter vergelijking: in 1991 was de verhouding subsidie (20,5 miljoen gulden) en inkomsten uit de markt (14 miljoen) 70-30, op dit moment is dat 50-50 (beide rond de 30 miljoen euro). En als het aan Cito-directeur Roorda ligt, wordt dat in de toekomst 30-70. ‘We zijn nu in hoge mate afhankelijk van de politieke besluitvorming en dat voelt toch niet prettig. Dat zag je wel met de besluitvorming rondom de verplichte centrale eindtoets PO, dan kunnen er in één avond Kamerdebat zomaar allerlei dingen gebeuren die grote invloed hebben op onze organisatie.’ Om te komen tot een onafhankelijker positie mikt Cito overigens niet op minder subsidie, maar op commerciële groei. De afgelopen jaren maakten ze daarbij onder meer handig gebruik van de mazen in de SLOA-wet.
Bladerend door alle via de WOB vergaarde stukken valt het allengs op: de Nederlandse overheid heeft het Cito wel heel erg makkelijk gemaakt. Nergens in de wet of de jaarlijkse contracten tussen OCW en stichting Cito wordt gerept over intellectueel eigendom van met overheidssubsidie ontwikkelde kennis. Zo kan stichting Cito vrijelijk kennis doorsluizen naar Cito BV en deze vermarkten. Sterker nog: die kennis zit vaak in een en hetzelfde Cito-werknemershoofd. ’s Ochtends werken ze bij wijze van spreken voor de overheid, ’s middags voor de eigen portemonnee. Of zoals de Auditdienst van OCW het in haar in 2011 geschreven en via de WOB bemachtigde rapport Stichting Cito en marktwerking formuleert: ‘Vanuit de organisatorische indeling blijkt dat dezelfde business units zowel de werkzaamheden voor de stichting als de bv uitvoeren.’
De Auditdienst moest onderzoeken of er in de relatie OCW-Cito sprake was van staatssteun en valse mededinging. Aanleiding is dat OCW van plan is de verplichte eindtoets voor het primair onderwijs te laten produceren door Cito. Beide partijen zijn hier, zo blijkt uit de WOB-stukken al vanaf 2010 over in gesprek. Maar deze toets is nu nog eigendom van Cito BV en de schijn mag niet ontstaan dat de overheid één marktpartij voortrekt. De overheid wil weten of de scheiding tussen de publieke stichting en de private BV wel helder genoeg is. De Auditdienst concludeert dat die scheiding administratief en juridisch keurig op orde is, maar organisatorisch dus niet. Cito houdt weliswaar netjes bij hoeveel uren hun medewerkers van de unit Psychometrie schrijven voor overheidstaken en brengen die in rekening bij de overheid, maar diezelfde medewerkers werken ook voor de BV. Nergens is vastgelegd van wie de kennis is die ze onder werktijd vergaren. De Auditdienst meldt hierover: ‘Overigens activeert Cito haar ontwikkelkosten niet, mede omdat niet altijd duidelijk is wat de levensduur zal zijn en of deze klosten in de toekomst tot economische voordelen zullen leiden. Een kruisbestuiving van stichting naar bv en vice versa is mogelijk, logischerwijs inherent aan de situatie.’
Volgens Cito-directeur Roorda is dat juist in het voordeel van de overheid: ‘Het zou de productie veel duurder en onze organisatie veel minder efficiënt maken als we een eenheid geheel apart voor OCW moeten laten draaien. In de praktijk is het zo dat wat in de hoofden van onze mensen niet gescheiden kan zijn, doorgaans in het voordeel is van OCW als opdrachtgever. Omdat alle wetenschappelijk-technologische ontwikkeling allemaal aan de marktkant gebeurt. Mensen zeggen altijd: moet je wel zo’n organisatie als Cito in de markt willen hebben? Maar het is in wezen hèt grote voorbeeld, en dat zie je ook in landen als Engeland en de VS, van hoe dankzij die marktsituatie veel meer aan innovatie en vernieuwing wordt gedaan. Daar profiteert een onderwijssysteem van mee.’
Roorda zou ‘echt geen voorbeeld kunnen bedenken’ van de BV die profiteert van wat met subsidie is ontwikkeld. Maar dat voordeel bestaat wel degelijk. Niet voor niets constateert de Auditdienst dat ‘nergens sprake is van formele uitbesteding van taken van Stichting Cito aan Cito BV’ en dat er ‘ook geen formele opdrachten [worden] verstrekt aan Cito BV’. De zaken lopen met andere woorden vloeiend in elkaar over.
Saillant detail: precies deze kwesties van concurrentievervalsing en de schimmige scheiding tussen stichting en BV staan tijdens de Kameronderhandelingen over de verplichte eindtoets onder vuur, maar geen van de Kamerleden met onderwijs in de portefeuille die wij spraken, kenden het Auditrapport.
Nog iets wat de overheid slordig heeft geregeld: jarenlang stelde ze geen grenzen aan het eigen vermogen van stichting Cito. Zo kon deze, mede dankzij de lucratieve uurtarieven van de overheid - het dagtarief was in 2009 1.112 euro - miljoenen aan eigen vermogen opbouwen. Eind 2009 bedroeg dit eigen vermogen 28 miljoen euro. Met dank aan de overheid kon Cito daarmee het al genoemde bedrijfspand voor 17 miljoen laten verrijzen in de Arnhemse binnenstad en dit voor 9 miljoen ook nog eens piekfijn laten inrichten. Deze bedragen zijn te vinden in hetzelfde Auditrapport. Een rapport dat OCW, en dat is ook het vermelden wel waard, pas na aanhoudende verzoeken van ons, wilde vrijgeven.
En daarmee zijn we er nog niet. Stichting Cito kan, als enig aandeelhouder van Cito BV, haar inkomsten (lees: staatssubsidie) vrijelijk doorschuiven naar haar 
commerciële dochter, bijvoorbeeld om verlies op te vangen. Beter gezegd dochters. Want Cito BV telt zes dochterondernemingen. In Nederland zijn dit Cito Evaluation Services B.V., Cito Certification B.V en Cito International B.V. In het buitenland gaat het om Cito Deutschland GmbH, Cito Turkiye Ltd. en Cito USA Inc.. Overigens allemaal gewoon te vinden op de website van Cito, dus daar is niks geheimzinnigs aan.
In Duitsland en Turkije biedt Cito onder meer het voorschoolse programma Piramide, toetsen voor inburgering en leerlingvolgsystemen aan. Maar echt interessant wordt het in de Verenigde Staten. Cito USA heeft op de website als vestigingsadres Atlanta staan, maar blijkt, zo werd uit de WOB-stukken duidelijk, officieel gevestigd in de staat Delaware. In de keuze voor Delaware staat ze niet alleen. Meer dan de helft van alle ondernemingen in Amerika (waaronder de Fortune 500 bedrijven) is wettelijk gevestigd in één van de kleinste staten van de dit land. Delaware berekent namelijk geen belasting over inkomsten die niet in de staat zelf zijn gegenereerd. Bovendien is anonimiteit verzekerd. Het zijn dit soort voordelen die Delaware ook populair maken voor fraudeurs en witwassers. Zoals onderzoekers in het Britse tijdschrift The Economist eerder dit jaar schreven, staat Delaware volgens critici voor ‘Dollars and Euros Laundered And Washed At Reasonable Expense’.
Nog interessanter wordt het bij de deelname van Cito BV in het beveiligingsbedrijf van online toetsen en assessments, Kryterion Inc. Cito-directeur Roorda heeft deze onderneming in 2007 samen met het Amerikaanse bedrijf Caveon en het Canadese Drake International, opgericht. Met vooruitziende blik, want in het digitale tijdperk wordt beveiliging van toetsen van cruciaal belang. Dit bedrijf heeft twee poten, Kryterion Inc. wederom gevestigd in Delaware en Kryterion International Ltd., dit keer gevestigd in een ander belastingvriendelijke omgeving, nu met zon en palmbomen: Nassau op de Bahama’s. Cito BV heeft een belang van 21 procent in beide bedrijven, met Roorda als lid van de Raad van Bestuur.
Natuurlijk mogen bedrijven net als burgers binnen de grenzen van de wet creatief boekhouden. Maar voor een bedrijf dat zoals Cito ontstaan is met steun van Nederlandse belastingcenten is de keuze voor fiscale structuren in Delaware en de Bahama’s op z’n minst opmerkelijk. Bovendien lijdt Cito BV op haar dochterondernemingen een verlies van € 1.237.000; daar staat slechts een kleine winst uit deelnemingen tegenover van € 115.000 tegenover ofwel een netto verlies van € 1.122.000. Verlies dat de BV op kan vangen dankzij de open sluis tussen stichting en BV. Ofwel: opgepotte subsidie wordt gebruikt om commerciële avonturen aan te kunnen. Dat de verliezen in de BV vallen is daarbij mooi geregeld, want deze verliezen zijn aftrekbaar voor de vennootschapsbelasting die de BV wel en de stichting (als publiekrechtelijke rechtspersoon) niet moet betalen.
Stichting Cito gedraagt zich als een echte onderneming, ook als het gaat om haar financiële huishouding. Op haar balans heeft ze een effectenportefeuille van bijna vijf miljoen staan. Daarnaast heeft ze twee leningen lopen van elk bijna tien miljoen. Dat betekent dat Cito belegt met geleend geld. Immers, door haar eigen middelen niet in te zetten, maar deze te beleggen moet ze extra geld lenen voor de financiering van haar activiteiten.
Een vorm van ‘balansverlenging’ die goed uitpakt als de rente op de lening lager blijft dan het rendement op het geïnvesteerde vermogen.
Dat realiseerde Cito zich vast ook. Want om het risico van een oplopende rentevergoeding op haar lening af te dekken, ging zij, net als menig schoolbestuur en woningbouwvereniging, een renteswap aan: de variabele rente werd ingeruild voor een vaste rentevergoeding. Helaas heeft ze fout gegokt. Cito ruilde 3 maands Euribor met een opslag van 1,55 procent in voor een vaste rente van 3,27 procent. Dat leek bij het aangaan van de deal een slimme zet, maar dankzij het ruime monetaire beleid van de Europese Centrale Bank daalde het rentepercentage fors tot ongeveer 0,23 procent. Cito betaalt dus meer rente dan eigenlijk had gehoeven (3,27 in plaats van 1,78%).
In de jaarrekening van Cito is van dit verlies niets terug te vinden op de balans. Maar over een langere periode doet het renteverschil toch pijn. En het doet extra pijn als Cito een renteswap over de gehele hoofdsom zou zijn aangegaan en geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van tussentijdse aflossing. Dan kan de teveel betaalde rente in tien jaar tijd oplopen tot maar liefst 1,3 miljoen euro. Of dat het geval is, valt uit de jaarrekening overigens niet op te maken. Nog een pijnpuntje: Cito zou die 3,27 procent vaste rente natuurlijk kunnen compenseren met riante rendementen op haar effectenportefeuille. Die kans lijkt echter gering, aangezien het rendement op ‘risicovrij’ Nederlands staatspapier met een looptijd van 10 jaar op dit moment slechts 2,22% is.
Onder de nieuwe SLOA-wet zal het regime strakker worden: geen oppotting van eigen vermogen meer, het intellectuele eigendom ligt bij de staat en een strakkere scheiding tussen stichting en BV. Geen wonder dat directeur Roorda meldt dat Cito onafhankelijker van de overheid wil worden. Zijn bedrijf zoekt naarstig aansluiting bij nieuwe trends zoals de individualisering van het onderwijs, adaptief leren en serious gaming. ‘Het beeld wil wel eens ontstaan dat Cito een groot marktaandeel heeft, maar dat staat juist door alle vernieuwingen wel degelijk onder druk’, vertelt Roorda. ‘Het soort toetsen dat we nu maken beantwoordt aan grote behoefte, maar over tien jaar ziet dat er volstrekt anders uit.’
Om de boot straks niet te missen verbindt Cito haar naam en geld aan initiatieven als Oefenweb (Rekentuin) en aan de online oefenprogramma’s van Squla, Vooral dat laatste wekt verbazing: wat heeft een grote speler als Cito erbij te winnen om een starter als Squla in het zadel te helpen? Ze gaf de Squla-mensen niet alleen een training, maar schonk hen ook toetsitems als basis voor de eerste oefenprogramma. Squla adverteert handig met ‘Powered by Cito’ en is een stijgende ster. ‘Omdat we hun potentieel herkenden’, verklaart Roorda deze investering. Maar dat klinkt wel erg nobel. Hoe profiteert Cito hier vervolgens van? Die vraag laat hij onbeantwoord.
Verder mikt Cito op een (groter) marktaandeel in het bedrijfsleven (HRM) en in internationalisering. Beveiliging van online toetsomgevingen lijkt ook een goed paard om op te wedden. Roorda wijst bij dat laatste op Kryterion, het al genoemde bedrijf waarvan Cito medeoprichter en medeaandeelhouder (21%) is. Trots: ‘Kryterion heeft als eerste bedrijf ter wereld een beveiligingssysteem voor online toetsafnames gemaakt, met een webcam en gezichtsherkenning en zo, heel vernieuwend. Het is inmiddels heel groot geworden, het levert aan bedrijven als Google en Amazon.’ Dat het bedrijf mede groot is geworden dankzij een fiscaal gunstige vestigingsplaats vermeldt de Cito-directeur er niet bij.
Moeten we Cito karakteriseren als handig zakenman of als kat in het nauw? Rare sprongen zijn het hoe dan ook.
Deze artikelenserie kon mede dankzij subsidie van het Fonds voor Bijzondere Journalistieke Producties tot stand komen, www.fondsbjp.nl.
* Stichting Cito (omzet 2011: € 32.042.000; 274 fte)
* Cito BV (omzet 2011: € 28 miljoen)
met 3 dochterondernemingen in Nederland (samen 217 fte):
- Cito Evaluation Services B.V.
- Cito Certification B.V.
- Cito International B.V.
en 3 in het buitenland (samen 16 fte):
- Cito Deutschland GmbH
- Cito Turkiye Ltd.
- Cito USA Inc.
met deelnemingen in:
- Kryterion Inc. (21%)
- Kryterion International Ltd. (21%)
- HR Organizer B.V. (36,66%)
met investeringen in onder meer:
- Squla
- Oefenweg/Rekentuin
- OnlineOnderwijs.nu; Taaltrainer en Rekentrainer voor docenten (in opleiding)
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
