‘Je gaat landelijke eindexamens natuurlijk niet publiekelijk aanbesteden.’ Zomaar een opmerking uit vele gesprekken tijdens onze speurtocht naar het reilen en zeilen van Cito. Maar wel eentje die bleef haken. We willen inderdaad niet dat de nationale proeve van bekwaamheid door jongeren net zo zwalkend en onbetrouwbaar wordt als zeg het regionale busvervoer, waar nu eens een halte verdwijnt en dan weer een lijn wordt verlegd omdat een nieuwe busmaatschappij de scepter zwaait. Nee, eindexamens moeten rotsvast en bestendig van kwaliteit zijn, of het nu 1980, 2000 of 2013 is. En dus laat de overheid de centrale examens - sinds de invoering van de Mammoetwet verplicht - al decennia lang vervaardigen door Cito. Vanaf 2015 wordt ook de centrale eindtoets in het primair onderwijs verplicht en wederom mag Cito hofleverancier worden. Hoe is het mogelijk dat de overheid een commercieel bedrijf zo’n grote vinger in de pap geeft?
Dat heeft te maken met de ontstaansgeschiedenis van Cito. Vanaf de oprichting in 1968 tot en met eind 1998 was het een zogeheten publiekrechtelijk bedrijf voor toetsontwikkeling onder de vleugels van de overheid, vanaf 1 januari 1999 is Cito geprivatiseerd. Een datum waarop de onduidelijkheid begon. Want waar begint stichting Cito, die met staatssubsidie producten als centrale eindexamens ontwikkelt, en waar eindigt de commerciële private poot Cito BV en vice versa? Zo denken niet alleen veel ouders, maar ook zelfs sommige Kamerleden dat de Cito-toets iets van de overheid is. Terwijl dat nou net een marktproduct van de BV is. Met een beroep op de WOB (wet openbaarheid bestuur) dook Didactief in het Cito-dossier van het ministerie van OCW om te zien wie wanneer aan de knoppen draaide.
In 1958 keert hoogleraar Adriaan de Groot laaiend enthousiast terug van een 
studiereis naar het Educational Testing Service van Princeton University (VS). Centrale toetsen, zo heeft hij in het land van de onbegrensde mogelijkheden gezien, maken korte metten met de subjectieve willekeur van onderwijzers. Zo’n testinstituut zou Nederland ook moeten hebben! Hij zet zijn ideeën uiteen in het rapport Testmethoden ten dienste van het onderwijs (1958) en later in de spraakmakende publicatie Vijven en zessen (1966) en sleept een eerste opdracht van de gemeente Amsterdam binnen: de ontwikkeling van de Amsterdamse Schooltest voor openbare scholen. Na succes komt deze toets vervolgens landelijk beschikbaar. De verantwoordelijkheid ervoor komt te liggen bij het prille, door de overheid opgerichte Centrale Instituut voor Toetsontwikkeling ofwel Cito.
Het blijkt een lucratieve zet: de toetsen zijn naar Amerikaans voorbeeld multiple choice. ‘Een groot voordeel’, aldus oud-Cito-medewerker Joop Bokhove, ‘omdat gegevens op die manier snel en dus goedkoop verwerkt kunnen worden’. Exit dorpsmeester, welkom big brother Cito. Hoe big blijkt bijna vijftig jaar later: Cito BV plukt nog steeds de vruchten van De Groots brainwave. Wat ooit met overheidsgeld is ontwikkeld, blijkt een lucratief commercieel product: de Cito-eindtoets heeft anno 2013 een marktaandeel van maar liefst 80%. Big is ook de reikwijdte van de eindtoets: ze wordt niet alleen benut om leerlingen een schooladvies te geven, maar Cito verkoopt de data ook aan de Inspectie van het Onderwijs.
Cito BV baat dus lustig uit wat ooit met publiek geld is ontwikkeld. Volgens Cito-directeur Marten Roorda zien we dat verkeerd: ‘De eindtoets is nooit gesubsidieerd geweest, ook niet toen we nog onder de overheid vielen. Toen Cito in 1968 werd opgericht, is de eindtoets van buiten ingebracht. De toets heeft altijd zichzelf bedropen.’ Dat klinkt echter toch vooral als goochelen met woorden. Immers, die eerste eindtoets is wel degelijk met overheidsgeld – van de gemeente Amsterdam – ontwikkeld. En dan zal het best wel zo zijn dat de verdere ontwikkeling van de toets bekostigd is met inkomsten uit de verkoop aan scholen, maar Cito liep, werkend onder de veilige vleugels van de overheid, weinig bedrijfsrisico: als de scholen de toets niet hadden gekocht, was Cito niet failliet gegaan. Maar juist omdat Cito van de overheid was, straalde die toets vertrouwen uit. En kon Cito een goed marktaandeel opbouwen.
Na de privatisering in 1999 kon Cito de toets verder vermarkten via haar BV. Uit de data die we via de WOB naar boven haalden, bleek dat de BV daarbij gedekt werd door de goede subsidierelatie van de moederstichting met de overheid. Een overheid die nauwelijks regels stelde over intellectueel eigendom en opbouw van eigen vermogen (zie deel 2 volgende maand). Heeft de overheid destijds zitten slapen? Niet helemaal. Ze moest de toets wel aan de markt overlaten, omdat deze, anders dan de centrale eindexamens in het voortgezet onderwijs, geen verplicht onderdeel van het basisonderwijs vormt. Ofwel geen van staatswege opgelegde kost. Inmiddels is de wereld veranderd: op 13 april 2013 ging de Tweede Kamer akkoord met het invoeren van een verplichte centrale eindtoets voor het primair onderwijs. Zoals Staatssecretaris Dekker tijdens de Kamerbesprekingen stelde: ‘Ik vind het niet gek dat je na acht jaar basisschool kijkt waar kinderen staan.’
Voor de ambtenaren van OCW was Cito van meet af aan de gedoodverfde leverancier van die verplichte centrale eindtoets PO. Zo kon de overheid als het ware terugpakken wat na de privatisering van Cito uit haar handen was geglipt. Of het bewust zo gegaan is, is de vraag. Want op het ministerie lijkt het onderscheid tussen stichting Cito en Cito BV niet altijd beseft te worden. In de stukken die we via een beroep op de WOB hebben bemachtigd, duikt deze eindtoets voor het eerst begin september 2010 op. Dat tijdstip verrast niet: in 2010 is de wet Referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen vastgesteld, bedoeld om met harde eisen (niveaus) het tij te keren van alarmerende berichten over leerlingen die de basisschool welhaast als analfabeten verlaten en over jonge meesters en juffen die niet meer zouden kunnen rekenen en spellen.
Een overheid die eisen stelt, moet natuurlijk ook controleren of die eisen gehaald worden. Dat kan niet, zoals in het voortgezet onderwijs, met een centraal eindexamen. Een leerling kan namelijk niet slagen of zakken voor de basisschool. Maar een verplichte eindtoets die meet hoe leerlingen het doen, kan wel. En als vanzelf wendt OCW zich tot Cito die immers al zo’n toets aan 80% van de basisscholen verkoopt. Dat 20% van de scholen liever een test van alternatieve aanbieders, zoals Boom (Drempeltoets) en het Test-kabinet (NIO-toets) koopt of geen toets afneemt, wordt gemakshalve genegeerd. Want met Cito heeft ze nu eenmaal korte lijntjes. Eerder al gaf OCW Cito subsidie om een pilot te doen met latere afname van de Cito-eindtoets (waarmee ze private en publieke taken van Cito door elkaar liet lopen) en het ontwikkelen van diagnostische rekentoetsen voor het voortgezet onderwijs.
‘We zitten regelmatig aan tafel’, zoals Dekkers zei tijdens het Kamerdebat op 11 juni. De OCW-ambtenaren en de Cito-medewerkers kennen elkaar na een jarenlange subsidierelatie van haver tot gort. Over de mail vliegen amicale kattenbelletjes over en weer. ‘Ik dacht in deze financieel sobere tijden eigenlijk gewoon aan de OCW kantine, afhankelijk van wat en hoeveel je wil eten’, mailt een OCW-ambtenaar bijvoorbeeld aan zijn Cito-contact. Uit de mails blijkt echter ook dat OCW niet altijd helder voor ogen heeft met wie het eigenlijk zaken doet: met de stichting of de BV. Zo mailt OCW op 29 februari 2012 naar Cito of ze nog een Terugblik met persbericht presenteert over de Cito-scores van dat jaar. ‘Misschien wil OCW wel een persbericht uitbrengen, maar wij zullen dat uiteraard tijdig en goed afstemmen met het Cito.’ OCW is mede geïnteresseerd, omdat een van doelstellingen in het Actieplan PO luidt dat de onderscore van de beste 20% leerlingen op de Cito-eindtoets stijgt van tussen de 543-544 (2010) naar 545. Cito-scores? Op dat moment is de eindtoets PO nog gewoon een commercieel product van Cito BV. Zou OCW dergelijke mails ook versturen naar de concurrenten van Cito? Vast niet!
Dat OCW die scheiding tussen stichting en BV vaker niet zo nauw neemt, blijkt uit een klein relletje enige maanden later. Omdat het maar niet wil opschieten met het wetsvoorstel over de verplichte eindtoets en scholen daardoor in onzekerheid verkeren in welke maand nou precies de Cito-toets 2013 wordt afgenomen, meldt Cito in een mail aan OCW dat het een persbericht aan scholen zal versturen met de melding dat die toets traditiegetrouw in februari wordt afgenomen. Aardige geste van Cito, het betreft immers haar commerciële, dus private activiteiten. OCW is echter not amused, zoals blijkt uit een mail van de ene OCW-ambtenaar aan de andere: ‘Voordat ik vanmiddag contact opneem met Cito over onderstaande ‘verrassende’ actie: wisten jullie hiervan? Of is het voor jullie ook een verrassing?’ Vele maanden later, als het van pas komt, weet OCW opeens weer prima hoe de verhoudingen zijn. Na ophef in de media over de makkelijke variant van de Cito-eindtoets lezen we in de interne communicatierichtlijn van OCW: ‘De Eindtoets Basisonderwijs is een marktproduct van Cito en in die zin gaat M/OCW er op dit moment niet over.’ Is Cito blij met deze knuffelrelatie met OCW? Verrassend genoeg niet altijd, zo lijkt het. Helaas konden we niet alle ins en outs van de interne overleggen tussen Cito en OCW achterhalen. Van veel overleggen en telefoongesprekken zijn domweg geen notulen gemaakt en waar er wel iets is vastgelegd, werden stukken niet vrijgegeven omdat het ‘persoonlijke opvattingen van ambtenaren’ zou betreffen. (En wij maar denken dat ambtenaren in de baas z’n tijd gewoon werkten.) Wel vrijgegeven werd een adviesnotitie uit september 2010 van Stichting Cito over een verplichte eindtoets. Met verrassende aanbevelingen.
Stichting Cito stuurde haar adviesnotitie op verzoek van OCW. Eigenlijk al een vreemd verzoek. In plaats van zelf uit te zoeken hoe zo’n eindtoets eruit zou moeten zien, vraagt OCW aan de marktleider in toetsenland wat de beste toets is. Het is als een taxibedrijf vragen welke auto het beste is om de minister in te vervoeren. De onze natuurlijk, lijkt het meest logische antwoord. Zo niet Cito, want die ziet de bui al hangen. Met nationalisatie van de eindtoets PO zou Cito BV een goedlopend product kwijtraken. Naast de opbrengsten van de eindtoets (jaarlijks 170.000 leerlingen à negen euro) verdient de BV ook nog aan de vermarkting van de 
toetsgegevens (onder meer verkoop aan de Inspectie) en oefenboekjes. En dus springt stichting Cito in de notitie op de bres voor haar commerciële zusje en probeert ze de OCW-ambtenaren op een ander spoor te brengen.
Ze betoogt dat het technisch lastig is om de traditionele adviserende functie (voor het VO) en de nieuwe diagnostische functie (referentieniveaus) in één toets te verenigen. Zoals Cito-directeur Roorda ons desgevraagd uitlegt: ‘Het gevaar van toetsen, en daar waarschuwen we altijd voor, is het stapelen van functies. Je moet een toets altijd voor maar één doel gebruiken.’ Niet alleen is de reikwijdte en manier van vragen anders, maar ook moet een adviestoets bij voorkeur zo vroeg mogelijk (voor het schooladvies) en een diagnostische toets zo laat mogelijk in het schooljaar (optimale benutting schooltijd) worden afgenomen. Bovendien zou dit zo’n megatoets worden dat kinderen er maar liefst vijf dagdelen mee zoet zijn. Om voor- en nadelen nog pregnanter in beeld te brengen schetst Cito twee scenario’s: een brede uniforme megatoets (met alle nadelen van dien) en een nog te ontwikkelen verplichte diagnostische toets die los van de bestaande eindtoetsen van Cito en andere aanbieders zou komen te staan. Cito is volslagen helder welk scenario haar eigen voorkeur heeft: het tweede: ‘Voor de adviesfunctie gaan we uit van de bestaande praktijk in het primair onderwijs: scholen en besturen kiezen zelf welke toets of test ze gebruiken voor het onafhankelijk advies.’
Voor beide scenario’s werkt Cito de eisen en gevolgen uit. Kritiek van scholen en experts op toetsen is volgens Cito niet te vermijden, maar voor de brede toets zijn de ‘afbreukrisico's’ groter dan voor andere toetsen. Een verplichte brede toets wekt negatieve beeldvorming van teaching to the test op en dat kan het draagvlak bedreigen. Een idealistisch argument gemengd met een gezonde blik op het zakelijk eigenbelang: minder draagvlak is immers minder inkomsten. Daarnaast zullen andere toetsaanbieders hun marktaandeel zien kelderen en ook dat zal het draagvlak niet ten goede komen.
Het advies blijkt een self fulfilling prophecy: drie jaar later zijn geschetste afbreukrisico’s precies de hete hangijzers tijdens de Kamerdebatten over de verplichte eindtoets. Tegen het - niet van eigenbelang gespeende - advies van Cito in kiest het kabinet toch voor een brede uniforme toets. ‘Helaas is het zo dat OCW niet al onze adviezen overneemt’, vertelt Cito-voorman Roorda ons. De precieze overwegingen voor dat besluit hebben we niet boven water kunnen krijgen. Een OCW-ambtenaar vertelt ons dat de keuze voor een brede centrale eindtoets gebaseerd is op ‘beleidsnotities’. De inhoud daarvan is echter, ook niet via de WOB, te achterhalen. Intern beraad immers... Wel weten we dat het Cito-advies over de centrale eindtoets nog een rol speelt in een PO-debat voor OCW-ambtenaren op 16 september 2010. Zo meldt OCW in een mail aan Cito: ‘Het lijkt ons daarnaast leuk om naar aanleiding van de scenario's een aantal punten/dilemma's te presenteren waarover onderling gediscussieerd kan worden’.
Op 7 december 2010 mailt Cito op verzoek nogmaals een korte notitie over ‘gevoeligheden en eventuele zwakke schakels’ bij invoering van een verplichte centrale eindtoets. Cito schrijft dat die gevoeligheden afhangen van de functie die OCW toekent aan de toets en wijst nogmaals op problemen van acceptatie en afnamemoment. Kennelijk zonder resultaat. Het handig zakendoen legt het af tegen de wil van OCW om fors te sturen op het niveau van het taal- en rekenonderwijs. En dus bedankte Cito voor de eer? Op zich een goed punt, vindt Roorda. ‘We hadden ook ‘nee’ kunnen zeggen, want het is onze toets, ons product. Dus we hadden kunnen zeggen: daar werken we niet aan mee.’ Maar hij besloot toch anders. ‘Kijk, we maken uiteindelijk altijd een afweging vanuit onze missie en visie. Zolang de centrale eindtoets ook een rol vervult in een onafhankelijk schooladvies, vinden we dat zodanig de moeite waard dat we daar graag onze energie in steken.’
Vanaf eind 2010 is Cito druk in de weer gegevens uit te wisselen met OCW, DUO en de Commissie van Examens om de brede centrale eindtoets op basis van de bestaande Cito-toets voor te koken. Tussendoor valt het kabinet-Rutte I nog en pas vanaf 2013 komt de Tweede Kamer eraan te pas.
De Kamerleden halen een streep door het scenario dat OCW samen met een aanvankelijk tegenstribbelend Cito heeft opgesteld. Dankzij de motie Rog-Schouten wordt Cito weliswaar hofleverancier van de verplichte eindtoets, maar krijgen daarnaast ook andere toetsaanbieders een kans. Ofwel: de overheid biedt vanaf 2015 een centrale eindtoets aan, maar scholen mogen desgewenst ook een alternatieve toets kopen. Daarmee belanden zowel OCW als Cito in een onmogelijke spagaat: stichting Cito krijgt wettelijk de taak toebedeeld een centrale eindtoets PO te ontwikkelen. Omdat het een verplichte toets is, gaat het om een publiekrechtelijke taak, met staatssubsidie uitbesteed aan één partij (stichting Cito). Maar door tussenkomst van de volksvertegenwoordiging is diezelfde overheid alsnog verplicht andere marktaanbieders toe te laten. Ofwel: marktwerking rondom publiekrechtelijke 
taken. Dat kan eigenlijk helemaal niet. Staatssecretaris Dekker zegt het tijdens het Kamerdebat van 11 juni 2013 ook met zoveel woorden: ‘De zorg voor de beschikbaarheid van een goede toets valt onder de stelselverantwoordelijkheid. Het valt echter niet onder de stelselverantwoordelijkheid om te garanderen dat er daadwerkelijk meerdere aanbieders zijn.’ Dat is orakeltaal van een in het nauw gedreven bewindsman die zich genoodzaakt ziet concessies te doen om zijn wetsvoorstel erdoor te krijgen.
‘Een typisch compromisbesluit’, karakteriseert Cito-directeur Roorda de uitkomst. ‘We hebben vanaf het begin wel gezegd dat keuzevrijheid voor scholen belangrijk is en wat dat betreft zouden we blij moeten zijn met dit politieke besluit. Maar het is wel erg ingewikkeld nu. Een kruising tussen nationalisatie en daarnaast de mogelijkheid voor scholen om ook een andere toets te kunnen aanschaffen. Bepaald niet de ideale variant.’
De volksvertegenwoordiging op haar beurt lijkt op de koop toe te nemen dat haar wijzigingen in de praktijk tot uitvoeringsproblemen zullen leiden. Want hoe voorkom je, om maar iets te noemen, valse concurrentie tussen Cito en marktaanbieders van andere toetsen? Ook de Eerste Kamer zal op 10 september niet dwars gaan liggen, daar staat het wetsvoorstel als hamerstuk geagendeerd. Waarmee het typische Nederlandse compromis van een centrale, maar niet uniforme, eindtoets vanaf schooljaar 2014-2015 een feit lijkt te zijn. Aan het onderwijsveld de schone taak hier chocola van te maken.
Wat ons brengt bij het verdriet van Cito. Zo lang de ijverigste leerling in de klas geweest. Getoetst, gepeild en getest in naam van de overheid. Gekoesterd als nationale toetsexpert, wat haar overigens commercieel geen windeieren heeft gelegd. Maar dan toch gepasseerd en genegeerd bij het advies over de verplichte eindtoets. En alsof dat nog niet erg genoeg is, heeft ze moeten toezien dat haar succesvolle product genationaliseerd wordt en, met dank aan de Tweede Kamer, dat ze kennis en kunde moet delen met concurrente aanbieders. Kennis en kunde die weliswaar op kosten van de overheid zijn opgedaan, maar toch voelt het als broodroof.
‘Het ligt hier intern best wel gevoelig’, vertrouwt Roorda ons toe. En dan heeft hij het echt niet over de gederfde inkomsten door nationalisatie van hun Cito-toets. ‘Ik zeg wel eens: de eindtoets PO maakt zo’n 3% van onze omzet uit, maar zo’n 97% van onze naamsbekendheid.’ Of zoals Cito-werknemers het tegenwoordig ook wel zeggen: 97% van onze ellende. ‘Het is natuurlijk wel de toets waarmee het in 1968 allemaal begonnen is en waar we een warme band mee hebben. De Cito-toets is de ziel van ons bedrijf.’ De BV mag dit schooljaar nog net het 45-jarig jubileum van hun toets vieren en daarna verdwijnt de naam Cito-toets van het toneel om plaats te maken voor een staatstoets.
Cito mikte op een en-en-scenario: handhaving van de vrije markt voor adviestoetsen, waar zij zich marktleider weet en spin-offs van de lucratieve Cito-eindtoets kan uitbaten plus subsidie voor het ontwikkelen van een extra diagnostische toets. Ze kreeg een gedrocht. Een genationaliseerde eindtoets die wordt omgebouwd tot een middel waarmee de overheid toezicht kan houden op het onderwijs en verplicht overleg met concurrenten. Om met Willem Elsschot te spreken: ‘Tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren.’
Volgende maand deel 2 Van Arnhem tot de Bahama’s: powered by Cito
Meer lezen over het dossier-Cito? Kijk op http://www.didactiefonline.nl voor reacties en blogs!Deze artikelenserie kon mede dankzij subsidie van het Fonds voor Bijzondere Journalistieke Producties tot stand komen.
Dit artikel verscheen in Didactief, oktober 2013.
1 De politieke kanten van het dossier-Cito
2 Cito BV verkoopt examen-knowhow die deels binnen Stichting Cito is ontwikkeld
3 Van Arnhem tot de Bahama’s: Powered by Cito
4 In gesprek met het CvTE
5 Eindtoets PO: de belofte van een 'gelijk speelveld' voor toetsaanbieders
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
