Passend onderwijs draait alweer meer dan twee jaar. De Onderwijsraad nam de voortgangsrapportages tot nu toe onder de loep en interviewde veel betrokkenen en gooit nu met een aantal aandachtspunten een flinke steen in de vijver.
De overheid is verantwoordelijk voor passend onderwijs. Maar het slagen van deze vernieuwingsoperatie die in 2014 begon, kan niet onderzocht worden, zo concludeert de Onderwijsraad: er is geen landelijk overzicht waarin staat welke kinderen welke ondersteuning krijgen en waar. Oftewel, we weten eigenlijk met z´n allen niet wat er met het geld dat is bedoeld voor passend onderwijs is gebeurd. Er ging vorig jaar 1,6 miljard euro naar de samenwerkingsverbanden voor extra ondersteuning. Volgens OCW houden samenwerkingsverbanden in het po zo’n negen procent van hun budget over en in het vo zo’n tien procent.
De landelijke criteria voor ondersteuning (wanneer komt een leerling in aanmerking?) zijn in augustus 2014 losgelaten. Elke school of samenwerkingsverband hanteert nu andere criteria. En scholen hebben ook verschillende manieren om een zogenoemd onderwijsondersteuningsplan op te stellen en de gegevens over de zorg aan leerlingen vast te leggen. Dit bemoeilijkt een landelijk overzicht. De Onderwijsraad ‘kan geen eenduidig en betrouwbaar beeld verkrijgen van de manier waarop passend onderwijs uitwerkt voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte’.
Landelijk is één van de belangrijkste harde gegevens waaraan we succes of falen van passend onderwijs kunnen afmeten volgens de Onderwijsraad: het aantal thuiszitters (4200 in schooljaar 2015/2016 volgens het ministerie). En terwijl de raad bevestigt dat het terugdringen van het aantal thuiszitters erg belangrijk is, waarschuwt hij tegelijkertijd dat we de andere doelen van passend onderwijs niet uit het oog mogen verliezen. Bijvoorbeeld dat leerlingen betere ondersteuning krijgen en daarmee optimaal presteren.
Botsende wetten
De Onderwijsraad brengt ook een nieuw element in het debat rond passend onderwijs: de wetgeving van passend onderwijs en die voor kinderen met een beperking of chronische ziekte botsen. Zo staat in de wet Passend Onderwijs niet expliciet waar het kind passend onderwijs moet krijgen. Er staat niet dat een kind zo lang mogelijk in het regulier onderwijs moet blijven. Passend onderwijs is dus niet per se inclusief onderwijs. Maar in de wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte staat (net als in Salamanca -verklaring en het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap) dat de overheid moet zorgen voor inclusief onderwijs, waarbij kinderen met en zonder beperking samen regulier onderwijs volgen. Zo mag je als school, als een kind met een beperking zich aanmeldt, niet zomaar wijzen naar je ondersteuningsprofiel en het kind eventueel een andere school toewijzen. De school heeft volgens de Wet gelijke behandeling ‘onderzoeksplicht’: je moet onderzoeken of je het kind de benodigde ondersteuning door een aanpassing kunt bieden. Je moet deze aanpassing zelfs bieden, tenzij het ‘een onevenredige belasting vormt’, zo schrijft de Onderwijsraad. Dat gaat een stuk verder dan de zorgplicht in de wet Passend Onderwijs.
De wetten botsen en dat schept verwarring. De Onderwijsraad pleit voor meer duidelijkheid in het land der regels.
Samenwerkingsverbanden (swv) mogen zelf de criteria voor de basis- en extra ondersteuning opstellen. Sommige laten dit over aan de scholen zelf. De criteria verschillen dus en dat is prima. Maatwerk, zo schrijft de raad, heeft verschillen nodig. Maar er zijn grenzen, er zou in ieder geval landelijk duidelijk moeten zijn welke kinderen recht hebben op speciaal onderwijs, waar ze ook wonen. Als een kind volgens de criteria van het ene swv wel en volgens het andere swv niet naar speciaal onderwijs mag, is sprake van ongewenste ongelijkheid.
Het wordt nog moeilijker op een mbo -school met een regiofunctie of een vo-school met nevenvestigingen die onder andere samenwerkingsverbanden vallen. De regelgeving kan dan per leerling of per vestiging verschillen: de ene leerling heeft wel recht heeft op extra ondersteuning en de andere (op dezelfde school) niet. Leg dat maar eens uit aan ouders…
Sommige samenwerkingsverbanden gebruiken daarom weer vaste criteria. Toch is dat ook niet de oplossing, vindt de raad. Immers, passend onderwijs was juist tegen het dichttimmeren van de ruimte.
De raad signaleert de problemen en wijst op een gewenste balans tussen ‘aanvaardbare verschillen en ongewenste verschillen’ en ‘regels en ruimte’. Ruimte voor maatwerk is de kern van passend onderwijs, maar een leerling die op de ene vestiging wel ondersteuning krijgt en op de andere niet, dat is niet de bedoeling. Hoe nu verder? Oplossingen geeft de raad niet.
Niet alleen de criteria, maar ook de zorgplicht is nog steeds onduidelijk vindt de raad, voor ouders en scholen. Want wie heeft zorgplicht en wanneer heb je aan je zorgplicht voldaan? Sommige ouders denken bovendien dat passend onderwijs hetzelfde is als inclusief onderwijs en hebben daardoor verkeerde verwachtingen van de school.
Een samenwerkingsverband zou een dekkend aanbod moeten hebben voor alle leerlingen. Maar hier wreekt zich ontbrekende regie in swv´en: niemand houdt in de gaten hoe de ondersteuningsprofielen van scholen binnen een samenwerkingsverband op elkaar afgesteld zijn en of er voldoende gespecialiseerd wordt. En dan kan het gebeuren dat er nog steeds kinderen tussen wal en schip vallen. De raad vraagt samenwerkingsverbanden om schoolbesturen en scholen aan te sporen hun aanbod op elkaar af te stemmen zodat er in ieder geval binnen een swv plek is voor iedereen.
Maar dat is niet genoeg. Het gaat niet alleen om afstemmen maar ook om uitbreiden van het ondersteuningsaanbod. Scholen moeten naar de toekomst kijken en zich inzetten om over een paar jaar meer leerlingen met ondersteuningsbehoeften op te vangen. Leerlingen voor wie nu nog geen goede plek is, moeten in de toekomst wel naar school kunnen. Ook voor de raad lijken de thuiszitters kortom de kanariepietjes in de kolenmijn.
De raad is niet alleen kritisch maar komt ook met suggesties: een herintegratieprogramma voor thuiszitters of een onderwijsvorm tussen regulier en speciaal onderwijs in, reguliere scholen die collega’s uit het speciaal onderwijs om hulp vragen en samenwerking met jeugdhulp binnen de gemeenten.
Een belangrijk punt vindt de Onderwijsraad dat leraren en intern begeleiders nog steeds niet betrokken worden bij de vormgeving van passend onderwijs. Zij beoordelen passend onderwijs negatiever dan bijvoorbeeld schoolbestuurders en zien het nog steeds als een bezuiniging. Dat kan beter. De praktijk en het bestuur zouden dichter bij elkaar moeten komen, schrijft de raad. Dit speelt ook bij het invullen van de doelen voor passend onderwijs. De raad schrijft dat samenwerkingsverbanden nu vaak de landelijke doelen overnemen, in plaats van er eigen doelen van te maken met hun situatie op het oog.
Maar hoe moeten praktijk en bestuur elkaar vinden? Ook daar blijft de raad zonder oplossingen.
De raad sluit af met het bekende punt: leraren kunnen nog onvoldoende omgaan met verschillen. Er is scholing nodig in het omgaan met gedragsproblemen en het differentiëren. Ook aankomende leraren moeten hier beter op voorbereid worden op de lerarenopleiding. Betere gespreksvaardigheden voor lastige gesprekken met ouders zijn bijvoorbeeld geen overbodige luxe. Al met al is het rapport van de Onderwijsraad een flinke steen in de vijver. Vraag is wat er nu gaat gebeuren?
Meer inzicht nodig om de verantwoordelijkheid van de overheid waar te maken
Meer informatie nodig om beleid te evalueren
Het succes van passend onderwijs afmeten aan meer dan alleen thuiszitters
Regelgeving van passend onderwijs en andere wetten kan botsen
Streef naar een balans tussen regels en ruimte
Risico op ongelijkheid in onderwijskansen
Spanning tussen het stellen van regels en het behouden van ruimte
Duidelijkheid nodig over de uitvoering van zorgplicht
Meer variatie in ondersteuningsaanbod noodzakelijk
Dekkend aanbod komt in gevaar
Bestuur van samenwerkingsverbanden verdient verdere uitwerking
Ontwikkel nieuw ondersteuningsaanbod
Afstand tussen bestuur en onderwijspraktijk moet worden overbrugd.
Besturen aan zet voor meer draagvlak voor en betrokkenheid bij passend onderwijs
Doelen passend onderwijs betekenis geven in samenspraak met de scholen
Deskundigheid van leraren heeft de hoogste prioriteit: differentiatievaardigheden laten te wensen over
Versterking van de basisondersteuning vraagt om deskundigheid binnen team
Aankomende leraren moeten goed toegerust zijn
Maak communicatie met ouders deel van professionalisering
Onderwijsraad, Advies passend onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 2016
1 Steunpunt passend onderwijs
2 Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs van 2009 tot 2013
3 Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap (2013). Derde voortgangsrapportage passend onderwijs. Brief van de Staatssecretaris van OCW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 10 december 2013. Kamerstukken II, 2012-2013, 31497, 113.
4 Dekker: Geld voor passend onderwijs moet in de klas terechtkomen
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
