Toenemende segregatie: een noodplan voor de Nederlandse onderwijsdelta?

(Foto: Joost Bataille)

Leerlingen van verschillende achtergronden komen elkaar steeds minder tegen en gaan vooral naar school met leeftijdsgenoten met eenzelfde etnische en inkomens-achtergrond, zo valt te lezen op pagina 28 van ‘de Staat van het onderwijs 2020’. Het gebrek aan contact is problematisch wanneer we kinderen willen voorbereiden op het participeren in een diverse samenleving die wordt gekenmerkt door sociale cohesie en wederzijds begrip.

Een van de, tot nog toe onderbelichtte, redenen dat scholen steeds meer bastions van gelijkgestemden worden, is het ontbreken van collectieve verantwoordelijkheid in het stelsel; scholen, besturen, en ouders opereren vooral vanuit eigen/instellings-belang en perspectief en daarmee zijn we uiteindelijk gezamenlijk slechter af. Een probleem dat we ook wel de ‘tragedy of the commons’ noemen: wanneer de kosten van individuele keuzes door het collectief worden gedragen en daarmee ten koste gaan van het algemeen belang. Bijvoorbeeld wanneer individuele hoog opgeleide ouders kiezen voor een school met andere kinderen van hoog opgeleide ouders, of wanneer scholen moeilijke leerlingen weren in een poging eigen prestaties te verhogen. Al deze keuzes zorgen voor toenemende segregatie waar uiteindelijk de samenleving voor opdraait, bijvoorbeeld door de toenemende polarisering en economische kosten van conflict en onbenut talent.

Autonomie en vrije schoolkeuze benadrukt het individueel/instellingsbelang

De dominantie van individuele/instellingsgebonden keuzes is echter niet verrassend gezien de grote autonomie van scholen en besturen en de keuze voor vrijheid van onderwijs in onze grondwet. Al sinds de grondwetswijziging van 1848 is het diverse religieuze stromingen toegestaan om scholen op levensbeschouwelijke grondslag op te richten; de vrijheid van onderwijs werd verder geconsolideerd in 1917 met de financiële gelijkstelling voor alle scholen (bijzonder en openbaar) in artikel 23. Scholen hebben de ruimte om het onderwijs naar eigen inzicht in te richten; zo lang er maar wordt voldaan aan een aantal minimumnormen, bijvoorbeeld rondom leertijd, eindtermen en examens. Bestuurders zijn er verantwoordelijk voor dat scholen hier aan voldoen en de inspectie houdt er toezicht op. De verantwoordelijkheid voor kwaliteit is dus vooral op instellingsniveau (school, bestuur) geregeld en wordt als zodanig ook herkend en benadrukt in bijvoorbeeld de (vrije) schoolkeuze van ouders, in het toezicht op kwaliteit en ons denken over goed onderwijs: de individuele schoolorganisatie vormt daarbij het uitgangspunt.

Logisch dus dat grote stelselproblemen maar moeilijk kunnen worden opgelost: ze vragen om collectieve verantwoordelijkheid en  samenwerking van partners die het algemeen belang voor het eigen en/of instellingsbelang laten gaan: hoog opgeleide ouders die kiezen voor een diverse school en daarmee kinderen van laag opgeleide ouders toegang geven tot een rijker sociaal en cultureel kapitaal, scholen die in een regio samen onderwijsaanbod organiseren om tekorten aan gekwalificeerde leerkrachten te adresseren of leerlingen met diverse achtergronden te spreiden, of ouders die bijles en nascholing voor de hele klas organiseren in plaats van voor hun eigen kind alleen.

Organiseren van collectieve verantwoordelijkheid

Hoe organiseren we die collectieve verantwoordelijkheid? En zijn we daar wel toe in staat of prevaleert het egoïsme en eigen/instellings-belang en perspectief? Hoe komen we uit onze hokjes?

Een mooi voorbeeld dat recent ook het internationale nieuws haalde is de Nederlandse aanpak van wateroverlast. ‘Can the Dutch save the world from the danger of rising sea levels?’ kopte de Financial Times op 30 januari jongstleden. In het artikel reflecteert Simon Kuper op de wijze waarop overstromingen worden ‘gemanaged’ en waarom deze aanpak uniek is voor Nederland, maar niet blijkt te werken in andere landen. Hij beschrijft hoe wateroverlast in de V.S. bijvoorbeeld als een individueel probleem wordt gezien en door een gebrek aan gezamenlijke aanpak alleen maar verergert. Individuele (vaak rijke) huiseigenaren bouwen hun huizen op een terp en het huis van de buren komt daarmee alleen maar verder onder water te staan bij het afstroom van water. Verschillende pogingen om middels een nationale aanpak en samenwerking tussen overheden wateroverlast te voorkomen zijn jammerlijk mislukt; enerzijds vanwege het grote wantrouwen richting de overheid, maar ook omdat individuele belangen overwegen: rijke huiseigenaren bouwen hun eigen ‘flood defenses’, en bouwbedrijven hebben er belang bij dat er alleen wordt geïnvesteerd in het herbouwen van huizen en beschadigde infrastructuur. Het Nederlandse deltaplan en collectieve management van wateroverlast, onder aansturing van de waterschappen, wordt gezien als een uniek voorbeeld van preventie en ‘forward planning’, nodig voor het optimaliseren van het algemeen belang.

Principes voor collectief zelfbestuur en regionale samenwerking

Nobelprijs-winnaar Elenor Ostrom is een van de meest geciteerde auteurs wanneer het gaat om de wijze waarop zo’n algemeen belang kan worden georganiseerd. Zij beschrijft de principes waaronder lokale gemeenschappen (of ‘common property regimes’) in staat zijn om gemeenschappelijke bronnen zoals meren, bossen en waterbronnen, op een duurzame manier te beheren zonder inmenging van staat of markt. Beide vormen worden traditioneel als oplossing gekozen: de staat als externe macht die overexploitatie en egoïsme bedwingt; privatisering om te zorgen dat er een duidelijke eigenaar is die er belang bij heeft overexploitatie te voorkomen. In een decentraal stelsel zoals het onze, met veel autonomie en besluitvormend vermogen van scholen en besturen is nationalisering echter geen optie; en de aard van de problemen met een betrokkenheid van meerdere actoren (kansenongelijkheid, lerarentekort) maakt het organiseren van privaat eigenaarschap ook lastig. We moeten dus de condities aanbrengen waaronder scholen, besturen, samenwerkingsverbanden, ouders en leerlingen (en misschien ook wel aanbieders van privaat –bijles- onderwijs) met elkaar goed onderwijs organiseren: onderwijs waar ook kansarme leerlingen hun capaciteit kunnen waarmaken, samen met kinderen uit andere milieus.

Ostrom (1990, 2005) noemt acht principes waaronder en waarmee dergelijke lokale gemeenschappen tot duurzaam zelfbestuur komen:

1. Baken gebruikers en het publieke goed duidelijk af.

2. Zorg voor afstemming in regels voor levering en gebruik van het publieke goed en lokale condities (sociaal/leefomgeving).

3. Zorg dat degenen die getroffen worden/profijt hebben van de regels deze ook kunnen veranderen.

4. Zorg dat de rechten van de gemeenschap om regels te maken ook door externe autoriteiten worden erkend.

5. Ontwikkel een systeem, uitgevoerd door de lokale gemeenschap, om naleving van regels te controleren

6. Stel een systeem van oplopende sancties in waarbij herhaalde overtredingen steeds zwaarder worden bestraft.

7. Zorg voor mechanismen voor snelle en betaalbare conflict-resolutie.

8. Regel gemeenschappelijke verantwoordelijkheid in alle lagen waarin aansturing plaatsvindt (van het laagste tot het hoogte niveau).

Een vergelijking met de waterschappen geeft inspiratie voor hoe we deze principes ook kunnen toepassen op het Nederlandse onderwijsstelsel. Met de komst van het eerste waterschap (Hoogheemraadschap Rijnland) in 1255 werd de verantwoordelijkheid voor watermanagement opgeschaald naar de regio in plaats van (voorheen) voor elke polder een afzonderlijke dijkgraaf. Deze wijziging in verantwoordelijkheidsverdeling is relevant: elke dijkgraaf was nu niet meer verantwoordelijk voor de eigen polder, maar voor het collectieve belang van de regio; daarbij werden ze in het vervolg ook aangesteld vanwege hun technische expertise en kennis om het water te managen in plaats van om hun loyaliteit aan, en banden met het koningshuis.

In het Nederlandse onderwijs hebben we vergelijkbare structuren voor meer regionale samenwerking en aansturing van onderwijskwaliteit: schoolbesturen die verantwoordelijk zijn voor één of meerdere scholen en samenwerkingsverbanden die regionaal passend onderwijs organiseren. Beide zijn sectoraal georganiseerd (alleen voor primair of voortgezet onderwijs) waarbij elk een wat andere opdracht en bevoegdheid heeft: schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit en kwaliteitszorg van hun scholen, samenwerkingsverbanden organiseren vooral samenwerking tussen ‘reguliere’ scholen en speciaal onderwijs en ondersteuningsaanbod voor leerlingen met specifieke leer/gedragsproblematiek. Een school wordt aangestuurd en werkt samen met beide organen. Er zijn dus verschillende structuren die collectieve actie mogelijk maken, maar dat toch onvoldoende doen. In de Staat van het Onderwijs constateert de Inspectie van het Onderwijs (p.28):

‘Niet overal voelen de besturen in het samenwerkingsverband een collectieve verantwoordelijkheid voor hun (maatschappelijke) opdracht’.

Hoe komt dat?

De meervoudigheid aan aansturingsvormen met verschillende opdrachten aan scholen biedt een eerste verklaring. School, bestuur en samenwerkingsverband hebben allen een wat ander belang, opdracht en organisatievorm, maar uiteindelijk is niemand verantwoordelijk voor een diverse schoolgemeenschap waar leerlingen met verschillende achtergronden elkaar ontmoeten. Deze opdracht is als zodanig nergens belegd, er is geen eigenaarschap voor georganiseerd, noch zijn er regels of bijbehorende sancties voor overtreding wanneer één van de actoren in het stelsel zich opportunistisch gedraagt door acties die een geïntegreerd systeem ondermijnen. Een blik op Ostrom’s principes laat zien dat hiermee al een aantal belangrijke condities voor zelfbestuur ten behoeve van het collectieve goed ontbreken.

Weinig waarde aan integratie

Een nog groter probleem dat niet expliciet in Ostrom’s principes naar voren komt, is dat de meerwaarde van een meer geïntegreerd systeem ook vaak niet wordt erkend door gebruikers van het publieke goed: zowel laag- als hoogopgeleide ouders en leerlingen prefereren een homogene school die past bij hun levensbeschouwelijke, sociaaleconomische en/of religieuze achtergrond. Voor leerkrachten en scholen is een homogene populatie wellicht wel makkelijker in de communicatie en organisatie van het onderwijsaanbod, en in dunbevolkte/homogene regio’s zijn er überhaupt weinig opties voor een meer diverse schoolpopulatie. Onderzoek van Boterman (W.R., Boterman, The role of geography in school segregation in the free parental choice context of Dutch cities. Urban Studies, 56(15), 3074-3094.2019) toont echter aan dat ook in steden en wijken met een diverse populatie, ouders kiezen voor een homogene school, ook als ze daarvoor een blokje om moeten fietsen. Het korte termijn perspectief en eigen belang staat centraal, in plaats van een lange termijn perspectief van een geïntegreerd onderwijssysteem dat bijdraagt aan sociale cohesie in de wijk en in de maatschappij. We vinden het ook niet zo nodig om met elkaar in contact te komen: zolang iedereen zich maar netjes aan de wet houdt. Onze geschiedenis van verzuiling linkt door in hoe we ons vooral in ons eigen cirkeltje bewegen terwijl de Corona-crisis juist ook laat zien dat we uiteindelijk van elkaar afhankelijk zijn.

Bewust sturen op integratie in scholen

In haar meer recente werk besteedt Ostrom aandacht aan de context waarin individuen en groepen dergelijke beslissingen maken. Zij benoemt onder andere het wederzijds vertrouwen dat verschillende groepen in elkaar hebben en waardoor zij beter met elkaar kunnen samenwerken, reputatie van degenen die gebruik maken van het publieke goed en de termijn waarin samen gewerkt moet worden. De beelden die ouders van andere groepen ouders hebben, en de scholen waar zij naar toe gaan zijn hier van belang. Een rapport van Zeldenrijk (D. Zeldenrijk, Je voelt het gewoon: Een onderzoek naar schoolkeuze en segregatie in Amsterdam-Noord. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.2011) laat bijvoorbeeld zien dat er in schoolkeuze duidelijk sprake is van ‘class closure’, waarbij hele simpele cues als ouders die hun kinderen met een bakfiets naar school brengen, of een andere taal op het schoolplein spreken worden gebruikt om te bepalen naar welke school ‘je eigen soort’ gaat. Blijkbaar is er te weinig vertrouwen tussen verschillende groepen in de samenleving om voor een gemengde school te kiezen; en door onze vrijheid van onderwijs en vrije schoolkeuze ook geen noodzaak. De enige manier om het toch te organiseren is door het sociaal-ecologische systeem waarin groepen beslissingen maken aan te passen: gemeenten die met scholen een centrale aanmelding en verdeling van leerlingen over scholen organiseren, scholen die samenwerken met kinderopvang om ouders uit verschillende gemeenschappen al vroegtijdig met elkaar kennis te laten maken, of ouderorganisaties die vergelijkbare initiatieven organiseren. Als we werkelijk een geïntegreerd schoolsysteem nastreven dan zullen we dat ook moeten organiseren!