Toen ik een kleine veertig jaar geleden mijn eerste stappen als onderzoeker zette, geloofde ik in de maakbaarheid van de samenleving en vertrouwde ik op de ondersteunende rol daarbij van onderzoek. Ik ging met veel enthousiasme aan de slag met het thema ‘Voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden die het gevolg zijn van factoren in de thuisomgeving van kinderen’. Mijn positieve insteek kreeg echter al gauw een knauw, toen bleek dat OCW de formule, die wij op basis van een grootschalig empirisch onderzoek hadden opgesteld ten behoeve van de zogenoemde gewichtenregeling, zonder veel omhaal van woorden had aangepast. OCW had zich vergist in de budgetten en stelde daarop eigenhandig de door ons berekende gewichten bij. Dat daarmee de validiteit en trefzekerheid van de regeling mogelijk in het geding kwam, deed kennelijk niet ter zake. In de loop der jaren liep mijn vertrouwen vaker een deuk op, bijvoorbeeld toen me duidelijk werd dat bewindslieden (maar waarschijnlijk in eerste instantie hun ambtenaren) soms wel erg selectief shopten in onze onderzoeksrapporten, afhankelijk van de mate waarin onze uitkomsten strookten met het door hen ingezette beleid. En als de conclusies helemaal ongevallig waren, dan werd al gauw gezegd dat het hele onderzoek niet deugde.
Na het onderzoek naar de gewichtenregeling heb ik nog aan honderden studies rond het thema Onderwijsachterstanden gewerkt. Het beleid veranderde meermaals van naam, mede afhankelijk van de politieke wind die waaide. Onderwijsstimulering en Culturele Minderheden werden Onderwijsvoorrang, werd Onderwijskansen, werd Onderwijsachterstanden. Maar veranderde er, behalve aan deze labels gelinkte positieve dan wel negatieve connotaties, iets wezenlijks? Naar mijn idee: nauwelijks.
GeldDe kern van het sinds 1972 ingezette landelijke achterstandenbeleid betreft extra geld, en dat is altijd zo gebleven. Gekoppeld aan het fundament van het Nederlandse onderwijsstelsel: de Vrijheid van Onderwijs. Het eerste betekent dat scholen met kinderen uit achterstandssituaties extra geld krijgen om die achterstanden weg te werken. (Cruciaal daarbij is daarbij natuurlijk wel dat je die kinderen betrouwbaar en valide identificeert.) Het tweede houdt in dat scholen, i.c. schoolbesturen, alle vrijheid hebben dat geld naar eigen inzichten te besteden. [1] En het gaat om veel geld. Ik schat dat er de afgelopen halve eeuw zo’n 30 miljard euro (extra) is ingepompt door de landelijke en lokale overheden (incl. de recente gelden uit het Nationaal Programma Onderwijs: NPO).
Je zou verwachten: wauw, met zo’n bulk geld zal het probleem ondertussen wel uit de wereld zijn geholpen. Helaas, niets is minder waar: uit menig onderzoek blijkt dat de achterstanden alleen maar groter zijn geworden. [2] Het naïeve idee van de overheid, dat wanneer je ergens maar veel geld in stopt het probleem zich wel als vanzelf oplost, is geenszins uitgekomen. Waar ligt dat aan? Enkele gedachten.
De overheid heeft afgelopen decennia zoveel mogelijk van haar taken en verantwoordelijkheden overgeheveld naar gemeenten en schoolbesturen (en hun machtige sectorverenigingen). Daarnaast heeft ze vol ingezet op autonomie en marktwerking en daarmee gepaard gaande concurrentie tussen (in wezen overheids)instellingen. Decentralisatie zou er voor moeten zorgen dat de aansluiting met het veld verbetert. (En een prettige bijkomstigheid: het aantal ambtenaren op rijksniveau zou worden teruggebracht.) Op lokaal niveau wist men immers het beste wat er nodig was. Echter: kennis en ervaring ontbraken veelal (zeker bij kleinere gemeenten) en iedereen ging vol enthousiasme aan de slag om het wiel opnieuw uit te vinden. Samenwerken werd concurreren. Het hielp niet dat beleid werd aangestuurd door steeds wisselende coalities in de gemeenteraad, de Tweede Kamer en door al dan niet streberische bewindslieden. Beleid werkt volgens bepaalde cycli: de populariteit van sommige interventies gaat op en neer, dezelfde issues keren steeds weer terug. En politici omarmen vaak bepaalde interventies omdat die quick fixes lijken te bieden.
Voor verreweg de meeste geïnitieerde aanpakken (‘interventies’) bestaat geen bewijs dat ze effectief zijn. Dat ligt niet per se aan de interventies zelf, maar veel eerder aan het feit dat er gewoonweg geen (goed) onderzoek naar is verricht. ‘Geen bewijs’ betekent eerder ‘geen (goed) onderzoek’. Neem de recent ingezette hausse rond evidence-based interventies. Het idee is dat je, wanneer je een school runt of voor de klas staat, alleen dingen doet waarvan wetenschappelijk is bewezen dat ze effectief zijn. Dat was ook een centrale voorwaarde voor de toekenning en inzet van de 8,5 miljard euro aan NPO-gelden. Scholen moesten het geld per se besteden aan evidence-based interventies. Bij gebrek aan een eigen databank putte OCW daarbij uit een lijstje opgesteld door de Engelse Education Endowment Foundation (EEF). Helaas valt er op dat lijstje erg veel aan te merken. [3] Later werd mede daarom de kwalificatie ‘evidence-based’ ingeruild voor ‘evidence-informed’, en weer later ging het ineens over ‘kansrijke’ en ‘veelbelovende’ interventies. Uiteindelijk komt er van de aanvankelijk strenge voorwaarden niets terecht. Beleid en (de uitvoering daarvan in de) praktijk staan weer eens mijlenver van elkaar vandaan. Je zou kunnen zeggen: OCW wikt, maar het veld beschikt. [4] In de krant kun je al lezen dat sommige scholen de NPO-gelden inzetten voor exotische schoolreisjes, omdat ze de extra gelden niet kunnen weigeren (ook niet als ze helemaal geen achterstanden hebben). [5] De onderzoekers die belast zijn met het bepalen van de effectiviteit van de NPO-regeling zullen er straks een hele kluif aan hebben. Dat wordt met zo’n bouillabaisse een welhaast onmogelijke opgave. [6]
Onlangs heb ik veertien van mijn Engelstalige publicaties over onderwijsachterstanden plus een intro gebundeld in het boek The many facets of educational disadvantage. Policies, interventions, effects. [7] Sommige van de hoofdstukken in dat boek zijn van zeer recente datum, andere zijn wat ouder. Maar eigenlijk doen die data er nauwelijks toe: de thema’s, problemen en vragen die in de bundel aan bod komen, zijn in al die jaren praktisch niet veranderd. Ik ga bijvoorbeeld in op de gewichtenregeling, op ouderbetrokkenheid, op voor- en vroegschoolse educatie, en op onderadvisering. Dat waren ooit leidende thema’s in beleid en onderzoek, maar evident is dat de problemen nog steeds niet adequaat zijn opgelost en eigenlijk niets van hun actualiteit hebben verloren. In veel wetenschappelijke sectoren zie je een gestage vooruitgang wat betreft hun kennisbasis (‘wetenschap’). Voor onderwijsonderzoek lijkt dat niet op te gaan. Want wat weten we nu écht meer over hoe effectief al die interventies zijn? Bar weinig, kan ik zeggen. En als we het langs de meetlat van evidence-based onderzoek leggen al helemaal niet.
GewichtenregelingIn de bundel besteed ik onder meer aandacht aan de gewichtenregeling, het centrale instrument om de extra miljarden van het achterstandenbeleid over de school- en gemeentebesturen te verdelen. [8] De validiteit van die regeling is er na enkele aanpassingen niet per se beter op geworden. De consequentie is dat heel veel geld sowieso niet terechtkomt bij de kinderen die het aangaat. [9] En dat nog afgezien van de vraag waar de scholen de extra budgetten in de praktijk aan besteden. Wat er überhaupt met al dat geld gebeurd is, blijft gewoonweg onduidelijk. [10] De Vrijheid van Onderwijs maakt kennelijk een geoormerkte inzet, controle en sanctionering niet haalbaar. Om het oneerbiedig te zeggen: men doet vaak maar wat, dat wil zeggen: de onderbouwing van waarom men iets doet ontbreekt. Methodes (van monopolistische uitgeverijen) zijn vaak leidend. Een tekenend voorbeeld van hoe een interventie heel snel kan verwateren betreft, zoals ik hierboven al heb beschreven, de voorwaarden die oorspronkelijk door OCW werden gesteld aan de toekenning en besteding van de NPO-gelden: a black hole.
Ik laat in het boek ook verschillende specifieke interventies gerelateerd aan de etnische herkomst van de kinderen de revue passeren. Eén daarvan betreft Intercultureel Onderwijs (ICO). Dat werd – lang geleden al – van groot belang geacht, omdat we volgens de overheid met elkaar moesten leren samenleven. Met ‘we’ bedoelt de overheid alle personen uit verschillende culturen. Daar zijn een paar onderzoekjes naar verricht. ICO was een vaag idee. Het bleek ook dat witte leerkrachten en dito scholen veronderstelden en van mening waren dat het bedoeld was om buitenlandse kinderen te helpen assimileren, met andere woorden zich eenzijdig aan te passen. Jaren later werd het opnieuw op de agenda gezet, toen onder het label ‘Burgerschapsvorming’ en (opnieuw) als verplicht onderdeel van het curriculum. Maar dat werd ook niets; weer zo’n vaag concept waar de praktijk niets mee aan kon. [11] Nu, anno 2022, wordt er wederom zwaar op ingezet, en wel als basisvaardigheid (!) naast taal en rekenen. Deskundigen slaan zich alvast de koppen in over hoe er vorm aan moet worden gegeven, als het überhaupt al iets is wat verplicht gesteld zou mogen worden. [12]
Ik ga in de bundel ook in op een andere specifieke interventie: ouderbetrokkenheid – alweer zo’n vaag concept. Betrokkenheid en varianten daarop als participatie en engagement worden al decennia als een van de belangrijkste oplossingen van het probleem gezien, door beleidsmakers en onderzoekers. Immers, bij die specifieke groep van ouders in achterstandssituaties ligt volgens hen de oorsprong van het probleem. (Er wordt weliswaar niet van ‘schuld’ gerept, maar die associatie ligt wel voor de hand. De ‘betrokkenheid’” van bevoorrechte ouders staat immers nooit ter discussie. [13]) In het thuismilieu zou de meeste winst kunnen worden behaald. Maar na al die jaren weten we eigenlijk niet of meer betrokkenheid en participatie tot verbetering van de positie van het kind leidt. Dat geldt zeker voor Nederland, want daar is überhaupt nauwelijks onderzoek op dit terrein verricht. [14] In het buitenland is meer onderzoek uitgevoerd (en aan theorievorming gewerkt), maar dat voldoet doorgaans niet aan relevante methodologische criteria. [15] Een alom aanwezig probleem is dat de uiteenlopende operationalisaties van ouderbetrokkenheid op één hoop worden gegooid. Daardoor is onduidelijk waarvoor een effect (positief, nul, negatief) opgaat: voor welke specifieke interventie, bij welke doelgroep, en onder welke omstandigheden? Gevolg: er wordt al snel geroepen dat het bewezen effectief is (zie EEF), maar waar men het specifiek over heeft, blijft verborgen in de black box.
Wat geldt voor ouderbetrokkenheid is helaas exemplarisch voor veel andere thema’s, zoals voor- en vroegschoolse educatie (vve). Dit is momenteel de meest ingezette interventie, met als leidend motto ‘hoe vroeger je begint, des te meer meters je kunt maken’. Ook aan dit onderwerp besteed ik uitvoerig aandacht. Volgens velen is deze interventie effectief. Doorgaans beroepen zij zich bij deze kwalificatie op zogenoemde modelprogramma’s. Dat zijn Amerikaanse vve-programma’s die ruim een halve eeuw geleden in een experimentele opzet bij een kleine selecte doelgroep (een eis was bijvoorbeeld dat de kinderen een laag IQ moesten hebben) op zeer intensieve wijze zijn uitgevoerd en waarvan de deelnemers daarna nog decennialang zijn gevolgd. Uit dit unieke onderzoek bleek dat de kinderen op latere leeftijd minder crimineel waren. Maar of dat een direct gevolg was van vve is maar zeer de vraag. Los daarvan kan zonder meer worden gesteld dat die modelprogramma’s, hun doelgroepen, uitvoeringscondities en maatschappelijke omstandigheden niets van doen hebben met het huidige Nederlandse VVE. [16] Waar voorstanders van vve dan hun optimisme vandaan halen is de vraag. Wishful thinking? Veel van de gangbare en door OCW ‘erkende’ vve-programma’s zijn überhaupt niet onderzocht. Het Centraal Planbureau (CPB) gaat zelfs zover te stellen dat er geen enkel Nederlands onderzoek op het gebied van vve deugt. (Om vervolgens zelf zeggen en schrijven één buitenlands onderzoek aan te prijzen, dat bij nadere beschouwing evenmin een eenduidig effect laat zien.) [ 17] Maar ook verreweg de meeste internationale studies naar vve springen er niet bepaald gunstig uit qua adequate methodologie. Met het nodige optimisme wordt daarom wel gezegd dat kwalitatief goed vve effectief kán zijn, maar tja, daar is praktisch geen empirisch bewijs voor. Dat er nog steeds geen goed effectonderzoek heeft plaatsgevonden, hoewel vve al tientallen jaren in de praktijk wordt gebracht, is wellicht een teken aan de wand. De Nederlandse overheid is er kennelijk helemaal niet in geïnteresseerd. En voor NWO en ZON heeft het evenmin urgentie.
OveradviseringEen onderwerp dat al ruim 30 jaar de kranten haalt, is onder- of, zo je wilt, overadvisering. [18] Kinderen met een vergelijkbaar prestatieniveau (of vergelijkbare capaciteiten) krijgen verschillende adviezen voor voortgezet onderwijs, en dat gebeurt op basis van specifieke groepskenmerken. Soms gaat het om overadvisering, en wordt de betreffende groep het voordeel van de twijfel gegund. Andere keren gaat het om onderadvisering, en wordt er (onbewust en ongewild) gediscrimineerd. Vaak gaat het om migrantenkinderen, soms om (autochtone) arbeiderskinderen, soms om meisjes, vaak in de stad, soms op het platteland. Onderadvisering heeft vaak een kleur. [19] In wezen is er echter in al die jaren niets veranderd. Het onderwerp trekt elk jaar opnieuw de aandacht van nieuwe generaties onderzoekers, journalisten en politici; het ontbreekt hen duidelijk aan historisch besef. Kennelijk lukt het maar niet om ook dit probleem uit de wereld te helpen. Daar zit geen meter vooruitgang in – al dat geschrijf erover ten spijt.
Het Nederlandse onderwijsstelsel wordt al heel lang gedomineerd door religie. Hoewel meer dan helft van de bevolking niets meer heeft met geloof (en de rest ook niet veel, dan wel alleen in naam), bezoekt nog ruim 70% van de kinderen een bijzondere school, en dat is ondanks de nog steeds groeiende secularisatie (wellicht beter: ‘ontkerkelijking’) een stabiel gegeven. In het boek besteed ik er daarom aandacht aan. Moslims hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de wet hen biedt en zelf een islamitische zuil opgericht, wat als een fraaie vorm van emancipatie (zo je wilt: integratie) kan worden gezien. Bij islamitische basisscholen komen verschillende aan onderwijsachterstanden gelieerde aspecten tezamen: geloof, cultuur, taal, migratie, en milieu – met de nodige overlap en cumulatie. Er is vanaf het begin weerstand tegen deze scholen geweest. Desondanks laat onderzoek keer op keer zien dat ze het relatief goed doen, niet alleen op het gebied van taal en rekenen, maar – en dat is verrassend, zeker nu het ineens tot basisvaardigheid is gebombardeerd – ook qua burgerschapskunde. [20] Je zou dan zeggen: hè, hoe kan dat? En: kunnen we hier iets mee bij het bestrijden van onderwijsachterstanden? Er wordt wel geopperd dat het wellicht aan de traditionele werkwijze van deze scholen ligt, maar is dat zo? Onderzoek naar de kwaliteit van het islamitische onderwijs, de didactiek en pedagogiek, en de verdere schoolloopbaan van de betreffende kinderen zou uitsluitsel kunnen bieden maar ontbreekt. Een gemiste kans, dunkt me. Ondertussen wordt het bestaansrecht van islamitische scholen nog even zeer ter discussie gesteld als 40 jaar geleden.
Als je alle hoofdstukken in de bundel hebt gelezen, kun je eigenlijk moeilijk anders concluderen dan dat het allemaal maar een trieste bedoening is. Wat heeft een halve eeuw onderwijsachterstandenbeleid opgeleverd (de feiten laten zien dat de achterstanden zelfs zijn gegroeid). We weten zó weinig! Maar ach, misschien zou het zonder al dat geld nog slechter zijn geweest. Dat zou kunnen, maar dat betekent dat er nog fors (i.c. onrealistisch) meer budget ingepompt zou moeten worden. En dan nog is het de vraag of een dergelijke geldinjectie, zou ze al effectief zijn, ook efficiënt is.
We kunnen ook andersom redeneren. Als al dat dat onderzoek zo weinig heeft opgeleverd, en, belangrijker nog, als er zo weinig mee is gedaan: kan het dan niet wat minder? Ik denk van wel. Handhaaf het totale budget, maar beperk het aantal onderzoeken, en verhoog de kwaliteit daarvan. Misschien nemen politici, ambtenaren en bewindslieden het dan meer serieus – ook wanneer de uitkomsten een inconvenient truth zouden inhouden. Dat vergt overigens ook meer inhoudelijke en methodologische kennis en meer historisch besef bij diezelfde ambtenaren en bewindslieden. Het helpt als ze weten wat er zich in het verleden op het betreffende terrein heeft afgespeeld, welk onderzoek er is verricht en met welke resultaten. En bij historisch besef hoort ook geduld: laten we ons met z’n allen op de lange termijn richten, dat wil zeggen verder dan de vier jaar van een regeerperiode. Het is aan de ‘vierde macht’, de ambtenaren, om breder en verder te kijken dan hun bewindslieden. Zij zijn de hoeders van goed onderwijs. Het wordt tijd dat zij die taak ook wat meer waarmaken?
Bronnen:
[1] Driessen, G. (2015). De wankele empirische basis van het onderwijsachterstandenbeleid. De afnemende validiteit van indicatoren voor de toewijzing van extra middelen. Mens & Maatschappij, 90(3), 221-243.
[2] Inspectie van het Onderwijs (2022). De Staat van het Onderwijs 2022. Inspectie van het Onderwijs: Utrecht.
Nationaal Cohort Onderwijs. Factsheets. (website)
Eerkens, M. (2022a). Meer geld, minder niveau: wat gaat er mis in het basisonderwijs? Follow the Money, 19 april 2022.
Eerkens, M. (2022b). De zwakste schakel in het basisonderwijs is het schoolbestuur. Follow the Money, 26 april 2022.
[3] Driessen, G. (2021a). Het NPO-menu: gehakt. DidactiefOnline, 12 mei 2021.
Driessen, G. (2021b). Driessen duikt in NPO. DidactiefOnline, 30 juni 2021.
Nationaal Programma Onderwijs. Menukaart. (website)
[4] PO-Raad (2022). Tweede Kamer en minister kritisch op besteding van NPO-middelen. 25 mei 2022.
VO-raad (2022). Kamerdebat over NPO: inzet op meetbare of merkbare resultaten? 25 mei 2022.
[5] Misérus, M., & De Zwaan, I. (2022). Steeds meer scholen schaffen vrijwillige ouderbijdrage af. De Volkskrant, 31 mei 2022.
[6] Nationaal Programma Onderwijs. Effectonderzoek kansrijke interventies in po en vo. (website)
[7] Driessen, G. (2022). The many facets of educational disadvantage. Policies, interventions, effects. Chișinău, Moldova: Eliva Press.
[8] Driessen, G. (2013). De bestrijding van onderwijsachterstanden Een review van opbrengsten en effectieve aanpakken. Nijmegen: ITS.
[9] Driessen, G. (2018). Weinig fiducie in vernieuwde gewichtenregeling. DidactiefOnline, 16 augustus 2018.
[10] Algemene Rekenkamer (2022). Verantwoordingsonderzoek. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII). Rapport bij het jaarverslag 2022. 9 mei 2022.
McKinsey & Company (2020). Een verstevigd fundament voor iedereen. Een onderzoek naar de doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs (primair en voortgezet).
[11] Driessen, G. (2008). Towards citizenship education in the Netherlands. Torino: Fieri – Forum Internazionale ed Europeo di Ricerche sull ‘Immigrazione.
[12] Mooijman, M. (2022). (on)zin van burgerschapsonderwijs. DidactiefOnline, 17 mei 2022.
Ploeg, P. van der (2022). Kritisch op burgerschapsvorming. LinkedIn, 5 juni 2022.
[13] Agirdag, O., & Merry, M. (2020). Ga weg met die achterstanden. DidactiefOnline, 24 december 2020.
[14] Bakker, J., Denessen, E., Dennissen, M., & Oolbekking-Marchand, H. (2013). Leraren en ouderbetrokkenheid. Een reviewstudie naar de effectiviteit van ouderbetrokkenheid en de rol die leraren daarbij kunnen vervullen. Nijmegen: Radboud Universiteit.
[15] Danişman, Ş. (2017). The effect of parent involvement on student achievement. In: J. Karadağ (ed.), The factors effecting student achievement. Meta-analysis of empirical studies
(pp. 271–290). Cham, Switzerland: Springer.
[16] Driessen, G. (2016). Evidence-based VVE? De gebrekkige empirische onderbouwing van Voor- en Vroegschoolse Educatie. Orthopedagogiek: Onderzoek en Praktijk, 55(5/6), 127-141.
[17] Driessen, G. (2017). Vve: de ongemakkelijke waarheid. Didactief, 47(3), 24-25.
[18] Zwaan, I. de (2022). Meisjes in groep 8 wéér lager schooladvies dan jongens: ‘Een lager advies betekent vaak ook lager eindigen’. De Volkskrant, 2 juni 2022.
Voss, D. (2022). In dorp voelt het vwo soms ver weg. De Gelderlander, 18 juni 2022.
[19] Sóvágó, S. (2019). Where to go next? Essays on the economics of school choice. Amsterdam: Vrije Universititeit.
[20] Driessen, G., Agirdag, O., & Merry, S. (2017). Denominatie van de school, gezins- en schoolsamenstelling en onderwijsprestaties. Verschillen openbaar en bijzonder onderwijs in hun opbrengsten? Pedagogiek, 37(1), 47-61.
Rijksoverheid (2022). Scholieren verdienen een betere basis. 12 mei 2022.
1 Driessen duikt in NPO
2 (On)zin van burgerschapsonderwijs
3 Vve: de ongemakkelijke waarheid
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
