Passend onderwijs werd onder luid protest geïntroduceerd in augustus 2014. Een aangekondigde bezuinigingsoperatie van 300 miljoen was toen al afgeblazen: politiek niet haalbaar. Maar het bezuinigingsverhaal bleef kleven en met passend onderwijs is het sindsdien niet meer goed gekomen in de publieke opinie.
|
In de eindevaluatie van passend onderwijs zijn 70 afzonderlijke onderzoeken uit de afgelopen vijf jaar, overzichtsrapporten en artikelen geanalyseerd, waaronder vijftien integrale meerjarige casestudies, in tien samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs en vijf in het mbo. Online publiceert Didactief:
|
Criticasters en OCW praten eigenlijk al jaren langs elkaar heen.
Voor OCW stonden in 2014 decentralisering en kostenbeheersing centraal. Anno 2020 krijgen 152 samenwerkingsverbanden financiering op basis van hun aantal leerlingen. Hoeveel en welke leerlingen extra ondersteuning krijgen, beslissen ze zelf. Er is geen landelijke registratie. De open-eindefinanciering van voorheen (lgf en wsns, red.) is beëindigd. Check, zeggen de onderzoekers nu terecht: de rijksoverheid heeft haar doelen behaald.
‘Maar van aanvang af heeft OCW ook gecommuniceerd dat passend onderwijs voor álle leerlingen is. Doelen en doelgroepen werden in de wet niet nader gespecificeerd. Gevolg is dat leraren, ouders en politici steeds meer groepen leerlingen onder passend onderwijs scharen, terwijl er in hun klas vaak weinig is veranderd als direct gevolg van passend onderwijs,’ aldus Waslander. Leraren proberen te voldoen aan de hoge verwachtingen die bij henzelf en anderen zijn aangewakkerd door de wetswijziging: ze hebben het gevoel dat ze steeds meer moeten kunnen. Dat geeft het gevoel te kort te schieten en het idee dat passend onderwijs niet haalbaar is op jouw school. Check: een slechte pers.
In onderzoeksjargon is passend onderwijs daardoor een ‘kruipend concept’ geworden, schrijven de onderzoekers. ‘Een faire beoordeling van de oorspronkelijke beleidsdoelen’ vergt dan behoorlijk wat discipline. Maar afgezien van de slechte ‘recensies’ die meestal dus niet echt de kern raken, aldus Waslander, maakt zij zich vooral zorgen over de uitdijende groep ‘zorgleerlingen’. ‘Omdat landelijke criteria voor ondersteuning ontbreken, lopen we het risico dat budgetten verdunnen, waardoor er minder middelen zijn voor de leerlingen met de grootste behoeften.’
Stel, zegt ze, je hebt een onderwijsassistent. Laat je die een leerling een uurtje per week helpen om flink vaart te maken of laat je die een klasgenoot ondersteunen die met heel veel moeite een piepklein beetje vooruitgaat? ‘Dat zijn keuzes die met waarden te maken hebben maar ook gaan over hoe je je geld wilt inzetten. Het zou goed zijn dit soort zaken in de toekomst te monitoren in een goede steekproef. We weten nu niet wat er precies gebeurt in de meeste samenwerkingsverbanden.’ 
Uit onderzoek van de onderwijsinspectie bleek begin vorig jaar dat met name hoogopgeleide ouders om dyslexie-onderzoek vragen, terwijl er geen aanleiding is te denken dat die aandoening bij hun kinderen vaker voorkomt dan in laagopgeleide gezinnen. Ter vergelijking: wat opvalt in het evaluatieonderzoek passend onderwijs is dat met name laagopgeleide ouders met kinderen met een ondersteuningsbehoefte in het regulier onderwijs en ouders met kinderen in speciaal onderwijs het meest tevreden zijn over passend onderwijs. ‘Ook dat wijst er op dat verwachtingen veel invloed hebben op tevredenheid over passend onderwijs. Hoogopgeleide ouders hebben doorgaans hogere verwachtingen van het reguliere onderwijs, en ouders van een kind in het speciaal onderwijs hebben vaker negatieve ervaringen met het reguliere onderwijs.’
‘Zeker is dat bij de introductie van passend onderwijs verwachtingen zijn geschapen bij leraren en bij ouders, die onrealistisch waren,’ zegt Waslander. Met het wegvallen van duidelijke criteria is de onderlinge samenspraak tussen ouders en school belangrijker geworden. En het is niet ondenkbaar dat met name mondige, vaak hoogopgeleide ouders vaardiger zijn om dat gesprek te voeren (‘het onderwijs moet nu toch passend gemaakt worden’ citeren de onderzoekers ouders in de evaluatie). Hulp op maat wordt dan algauw ‘grenzeloos’, ook dat begrip komt in het evaluatierapport voor.
Een aantal Tweede Kamerleden pleit al langer voor een landelijke norm voor basisondersteuning om duidelijkheid te scheppen. Waslander denkt niet dat dat gaat werken. ‘In een land als Nederland wordt zoiets gauw vaag of heel weinig ambitieus. En voor je het weet is de minimumnorm het maximumstreven voor veel scholen en haal je de ambitie eruit. De doelgroep van passend onderwijs en de beoogde leeruitkomsten goed definiëren zou misschien wel helpen.’
Dan wordt het ook mogelijk effecten te monitoren. Immers, zoals de Algemene Rekenkamer al in 2017 stelde en het evaluatieonderzoek nu herhaalt: het is wel mogelijk de beleidsdoelstellingen van de overheid maar niet de effecten van passend onderwijs voor leerlingen en studenten vast te stellen. Zonder definitie kom je immers niet ver.
Wat een weeffout lijkt, waartegen deskundigen zoals de Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs trouwens destijds al waarschuwden, is een bewuste keuze geweest van de overheid, zegt Waslander. ‘Passend onderwijs was een gevoelig onderwerp, en consensus over de vraag of het Nederlands onderwijs op de lange termijn bijvoorbeeld inclusief moest zijn of niet, zat er gewoon niet in. Het vraagstuk was te polariserend. Bij zo’n wicked problem of ontembaar vraagstuk zoals we dat noemen kan het best verstandig zijn om zaken stap voor stap aan te pakken, beleid niet in beton te gieten, maar zich langzaam te laten ontwikkelen.’
Inmiddels heeft Nederland de VN-afspraken over inclusief onderwijs ondertekend in 2015. En sommigen (schoolbestuurders, ouders) gebruiken ‘passend’ als synoniem voor ‘inclusief’ onderwijs, zoals bijvoorbeeld in zekere zin geldt voor het samenwerkingsverband PPO Noord Kennemerland in ons praktijkverhaal. Maar dat ligt gevoelig bij veel leraren, zegt Waslander. ‘Het is goed dat er discussie over bestaat, maar besef dat de meeste leraren zich al zwaar belast voelen, en terughoudend zijn over inclusief onderwijs. Zij beschouwen dat merendeels als nog weer een verzwaring van hun taak. Wie daar geen recht aan doet, slaat de plank mis.’
Uit de evaluatie blijkt eens te meer dat leraren veel voor hun kiezen krijgen. Een groeiend lerarentekort, in het basisonderwijs meer leerlingen met complexere gedrags- of leerproblemen. Maar het lijkt ook alsof leraren aan passend onderwijs eigenlijk de rekening presenteren voor wat er mis gaat bij de jeugdhulp. Het is juist de samenwerking met de hulpverlening die veel problemen geeft. De jeugdhulp kwam bij gemeenten terecht, in 2015, vlak na de invoering van passend onderwijs. En de huidige minister Hugo de Jonge gaf in januari 2020 toe dat daar wel het een en ander fout is gegaan. Van falen wil Waslander niet spreken, maar een gelukkige samenloop van omstandigheden was het inderdaad niet, zegt ze. ‘Aanvankelijk was het plan dat de decentralisatie van de jeugdwet zou gebeuren tegen de achtergrond van een grote gemeentelijke herindeling. Minder gemeenten (die bovendien een zekere schaalgrootte zouden hebben) zouden verantwoordelijk worden voor de jeugdhulp. Ze zouden die beter kunnen organiseren en beter kunnen afstemmen met samenwerkingsverbanden in het onderwijs. Dat is anders gelopen.’
Afstemming met jeugdhulp in krap 400 gemeenten (in plaats van de 200 die de gemeentelijke herindelers voor ogen stond) heeft de uitvoering van passend onderwijs met name voor leerlingen met complexe problematiek tot een uitdaging gemaakt. Meer overleg, meer bureaucratie, kleinere budgetten, minder knowhow. Een toenemend aantal leerlingen met meervoudige problematiek staat nu te wachten voor de slagboom die hen weghoudt bij de jeugdhulpverlening. Het is een belangrijke grief van leraren als het gaat om passend onderwijs, maar ook iets waaraan samenwerkingsverbanden eigenlijk weinig kunnen doen. Gemeenten hebben de kaarten in handen. Opvallend genoeg zijn gemeenten tevredener over de afstemming met samenwerkingsverbanden dan andersom. Bij samenwerkingsverbanden raakt het geduld op.
En hoewel er op landelijk niveau geen aanwijzingen zijn dat het aantal kinderen met extra ondersteuningsbehoeften in hun klas de facto toenam de afgelopen jaren, voelde dat voor leraren wel zo. De verantwoordelijkheid, de nieuwe manier van werken (meestal door het eigen samenwerkingsverband geïnitieerd), de hoge verwachtingen, wachtlijsten bij jeugdhulp: het loopt niet overal lekker. ‘En met name het lerarentekort zette de laatste jaren de bijl aan de wortel van passend onderwijs,’ aldus Waslander.
Het ongemak van leraren met passend onderwijs is de afgelopen jaren gegroeid. ‘Weer,’ zegt Waslander, ‘moet je constateren dat leraren en schoolleiders min of meer vergeten zijn in het feitelijke beleid.’ Een gevoel dat ook veel leraren herkennen. ‘Pilots w
erden gestopt. En tijdens de wetsbehandeling is wel ter sprake geweest dat leraren toegerust moesten worden voor passend onderwijs, zeg maar bijgeschoold, maar vervolgens is de overheid is er veel te gemakkelijk van uitgegaan dat dat wel zou gebeuren.’ Er werd inderdaad geen extra geld voor scholing uitgetrokken of een verplichting opgelegd. ‘Naïef’, vindt Waslander.
Kan het nog goedkomen tussen de leraar en de wetswijziging passend onderwijs, vraag je je af? Waslander is positief. ‘Vijf jaar is relatief kort om nieuw onderwijsbeleid te laten landen.’ Met andere woorden: er is altijd nog hoop. ‘Maar als we passend onderwijs willen laten werken, moeten de basale zaken op school op orde zijn: genoeg mensen, genoeg middelen en een professionele schoolorganisatie. Passend onderwijs is altijd een teamsucces, niet alleen iets van individuele leraren. Onderwijs moet je samen doen en als de organisatie niet loopt, gaat het bij passend onderwijs het eerst piepen en kraken.’
Vraag is natuurlijk: wat zijn genoeg middelen? Uit de eindevaluatie blijkt dat scholen vaak extra potjes inzetten voor leerlingondersteuning. Toch zou Waslander het niet domweg een kwestie van geld willen noemen. ‘Middelen en verwachtingen moeten in balans zijn. Inderdaad zetten veel schoolbesturen extra middelen in voor passend onderwijs. Het is de vraag of er ooit genoeg geld is voor een ruime opvatting van passend onderwijs als onderwijs-op-maat. Er komt een moment waarop onze verwachtingen van het onderwijs duidelijk moeten worden. Wat verwachten we eigenlijk van de school en welke middelen hebben we daar als samenleving voor over?’
Blijft overeind staan dat de zogenoemde verevening wel degelijk samenwerkingsverbanden in zwaar kan brengen. Sinds 2014 krijgen zij immers alleen het budget voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften naar verhouding van hun totaal aantal leerlingen. Voor sommigen betekent dit dat zij meer budget krijgen dan voorheen in hun regio werd besteed aan zware ondersteuning (bijvoorbeeld aan plaatsen in het speciaal onderwijs). Dit heet ‘positieve verevening’. Andere samenwerkingsverbanden zoals PPN Noord Kennemerland in bovenstaand praktijkvoorbeeld kregen juist minder budget: ‘negatieve verevening’. Aan de overgangsregeling van vijf jaar om zich aan te passen aan het nieuwe budget, komt in schooljaar 2020/2021 een einde.
Maar voordat de overheid meer geld uittrekt voor bijvoorbeeld de samenwerkingsverbanden die nu klagen, zou Waslander liever eerst de organisatiestructuur verhelderen: ‘Het was een ingrijpende stelselwijziging om het geld voor passend onderwijs van de overheid direct naar de samenwerkingsverbanden te sturen,’ zegt ze. ‘Maar hun status blijft voor discussies zorgen. Vormen ze nu een extra bestuurslaag, dan moeten ze ook zo behandeld worden inclusief on
afhankelijk toezicht, verantwoording en tegenkracht voor ouders en leraren. Of zijn het vooral netwerken van besturen zoals besturen dat zelf zien: in dat geval ligt het aftuigen van samenwerkingsverbanden meer voor de hand dan het optuigen.’
Los daarvan, is het in alle gevallen het belangrijk om leraren en schoolleiders beter te ondersteunen.
De eindevaluatie passend onderwijs is het werk van Kohnstamm Instituut, Oberon, KBA Nijmegen, CED-Groep, Rijksuniversiteit Groningen, TIAS School for Business and Society en het Nederlands Centrum voor Onderwijs en Jeugd/Hogeschool Windesheim (tot 2018) en enkele individuele onderzoekers.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
