Internationaal geniet de Nederlandse Onderwijsraad hoog aanzien. Het is één van de meest onafhankelijke en meest deskundige onderwijsadviesraden binnen Europa, omdat de leden exclusief op basis van hun deskundigheid werden en worden benoemd.
Maar er waren ook perioden waarin het de Raad in de knel zat, waarin aan haar waarde werd getwijfeld en waarin haar rol ter discussie stond. Voor dit verhaal over de geschiedenis van de Onderwijsraad pak ik zo’n episode: de periode voor en na onder het kabinet Den Uyl, zo ongeveer de jaren zeventig.
Het kabinet De Uyl staat bekend als een progressief kabinet. Het bestond uit de PvdA, D66, de PPR en leden uit de progressieve vleugels van de KVP (de katholieke partij) en de ARP (de anti-revolutionairen). Dit kabinet had een missie. Het streefde naar spreiding van kennis, macht en inkomen en kende daarbij een belangrijke rol toe aan het onderwijs. Onderwijs werd gezien als instrument om maatschappelijke verhoudingen te wijzigingen. Ze stond dan ook een constructieve onderwijspolitiek voor: een onderwijspolitiek waarbij de overheid sturend optreedt als het gaat om de vormgeving van het onderwijs.
De minister die deze klus moest klaren was Jos van Kemenade, van huis uit onderwijssocioloog, dus iemand met veel kennis van het onderwijs en bij uitstek iemand die nadacht over de relatie tussen onderwijs en samenleving.
Wat waren nu in eind jaren zestig en ten tijde van het kabinet Den Uyl belangrijke kwesties? Een van de kwesties die de gemoederen bezighield, was het vraagstuk van de gelijke kansen, ook wel het vraagstuk van externe democratisering genoemd. Die belangstelling was er niet alleen bij politieke partijen meer links van het spectrum. In 1969 publiceerden de katholieke onderwijsminister Gerard Veringa en zijn protestantse staatssecretaris Hans Grosheide de nota ‘Democratisering van het onderwijs’, waarin ze het probleem aan de kaak stelden. Als oplossing stelden ze voor: de Middenschool.
Democratisering:
Iedereen werd uitgenodigd
te reageren op de Contourennota
Een ander vraagstuk betrof de interne democratisering van onderwijs, dat gaat over meepraten over onderwijs door belanghebbenden. We kennen de studentenprotesten en radicale experimenten met interne democratisering. Maar ook op macro-niveau was er een roep om mee te praten over wat er gebeurde in het onderwijs. Van Kemenade kwam hieraan tegemoet door nota’s - als de beroemde Contourennota - te presenteren als discussiestuk. Iedereen werd uitgenodigd te reageren. Ook ontstonden er in deze periode allerlei overleg- en adviesorganen, zoals de CCOO (Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg, waarin de koepels vertegenwoordigd waren), het Lochems Overleg (waarin lerarenorganisaties meespraken) en nieuwe adviescommissies als de Innovatiecommissie Basisonderwijs en de Innovatiecommissie Middenschool.
De vraag is hoe de Onderwijsraad, als belangrijkste adviesraad van de overheid, haar rol vervulde binnen deze politieke context waarin allerlei nieuwe overleg- en adviesorganen werden opgetuigd. De Raad was in 1919 opgericht in het kielzog van de onderwijspacificatie. Dit hield in dat het bijzonder onderwijs volledig gefinancierd werd door de rijksoverheid (financiële gelijkstelling), en dat de rijksoverheid zich zoveel mogelijk afzijdig hield wat betreft de inrichting van bijzondere scholen: de Nederlandse vrijheid van onderwijs.
De Raad moest het op dat moment gloednieuwe ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen ondersteunen. Ze had als taak toezicht te houden op de gelijkstelling tussen bijzonder en openbaar onderwijs en toetste de nieuwe onderwijswetten aan de nieuwe grondwet van 1917. Bovendien gaf ze de minister gevraagd en ongevraagd advies. Daarbij werd overigens ook van haar verwacht dat ze een voortrekkersrol vervulde op het gebied van onderwijsvernieuwing, maar van die taakstelling kwam aanvankelijk niet zo heel veel terecht.
De vraag is wat de overgang van een politiek die zich afzijdig hield van onderwijsinhoudelijke en didactische vraagstukken vanwege de Nederlandse vrijheid van onderwijs naar een meer constructieve onderwijspolitiek, die zich na de Tweede Wereld Oorlog van lieverlee begon af te tekenen, betekende voor de Onderwijsraad. Uit notities uit 1968 van Henk Drop, de secretaris van de Raad, bewaard in het archief van de Onderwijsraad, krijgen we een beeld van zijn zorgen.
‘De Onderwijsraad [moet] op zijn tellen gaan passen[…]. Ik krijg de indruk – hoewel zulk een vraagstelling eigenlijk eens aan de Raad zou moeten worden voorgelegd – dat de Raad als pacificatie-instituut tot handhaving van de financiële gelijkstelling in de toekomst geen taak meer heeft.’
Nu het onderwijsbeleid zich meer richtte op onderwijskundige zaken, wilde de Onderwijsraad ook ten aanzien van dit soort kwesties een vinger in de pap, een wens die niet zo vreemd is gezien haar oorspronkelijke taakstelling. De in 1967 aangetreden onderwijsminister Veringa kwam aan de wens tegemoet, want hij zag bijvoorbeeld een rol voor de Onderwijsraad weggelegd bij het adviseren over de subsidieaanvragen van scholen in het nog op te starten Middenschoolexperiment. De Onderwijsraad moest een Vernieuwingsraad worden.
Van Veen plaatste
Onderwijsraad
aan de zijlijn
De sterren leken dus gunstig te staan en de Raad maakte plannen voor het uitbreiden van het secretariaat en het instellen van een achtste afdeling die zich met onderwijsvernieuwing moest bezighouden. Maar het enthousiasme werd al snel de kop ingedrukt. De in 1971 aangetreden protestantse onderwijsminister Chris van Veen keek er namelijk anders tegenaan. Hij schoof de in 1965 opgerichte Stichting voor het Onderzoek van het Onderwijs (de SVO) naar voren. In plaats van een spil te worden van onderwijsvernieuwing, werd de Onderwijsraad door Van Veen aan de zijlijn geplaatst. Taken die voorheen op het bordje lagen van de Onderwijsraad, kwamen nu terecht op het bordje van de SVO en voor de rol die de Raad zou krijgen in de middenschoolexperimenten riep Van Veen in 1972 de Commissie voor Onderwijskundige Experimenten in het leven.
Het was ook Van Veen die in 1972 de al eerder genoemde CCOO oprichtte. Hij wilde namelijk het gesprek aangaan met de koepelorganisaties, iets dat paste bij de tendens van democratisering. Het was de bedoeling om de CCOO al in de voorbereidende fase bij beleidsontwikkeling te betrekken. Van Veen zag voor de Onderwijsraad geen functie weggelegd als Vernieuwingsraad, maar zag haar ‘slechts’ als finaal adviesorgaan.
In 1974 besloot Van Kemenade
adviezen van de Onderwijsraad
openbaar te maken
De Raad was verbolgen over deze haar toegekende rol. Wanneer haar advies pas aan het einde van het beleidsvoorbereidingsproces werd gevraagd, kon ze weinig invloed uitoefenen en het was ook praktisch gezien ingewikkeld: zij had dan nauwelijks tijd om een advies uit te brengen. Maar de katholieke staatssecretaris Kees Schelfhout liet zich weinig gelegen liggen aan de bezwaren. De argumentatie die Schelfhout daarvoor gaf, is interessant. In de notities van Henk Drop van een lunchbespreking met de staatssecretaris beweerde Schelfhout volgens Drop dat de Raad ‘in het politieke en maatschappelijke veld niet goed ligt’, en dat was in de gegeven de maatschappelijke context van democratisering een dodelijke kwalificatie. Schelfhout gaf Drop te kennen dat van uitbreiding van het secretariaat en een achtste afdeling geen sprake kon zijn. Drop was ontstemd, maar er was hoop. Er zou immers een nieuw kabinet, met een nieuwe onderwijsminister, komen. Een onderwijsminister die naar verluidt bovendien even daarvoor gevraagd was om lid te worden van de Onderwijsraad. Maar de hoop bleek tevergeefs.
De nieuwe onderwijsminister Van Kemenade wist eigenlijk niet zo goed wat hij aan moest met de Raad. Van Kemenade hechtte veel waarde aan interne democratisering, dus aan overleg met allerhande betrokkenen in het onderwijs. Maar de Raad onderhield volgens Van Kemenade nauwelijks banden met het onderwijsveld (een probleem dat dus ook al door Van Veen was opgemerkt) en bovendien adviseerde de Raad vertrouwelijk naar de minister. Deze vertrouwelijkheid stond haaks stond op de idee van een transparante advies- en overlegstructuur. In 1974 besloot Van Kemenade de adviezen van de Onderwijsraad openbaar te maken, een besluit dat overigens gunstig uitpakte voor de Raad, ze won hierdoor aan invloed.
Van Kemenade hield de Onderwijsraad op afstand wat betreft het beleidsvoorbereidende proces. Daarvoor ging hij net als zijn voorganger Van Veen te rade bij andere organen. Maar Van Kemenade holde voor wat betreft de middenschoolexperimenten zelfs de finale adviesrol uit. Hij nam eerst zelf een beslissing over de subsidie van een experiment, en pas daarna hoefde de Raad die beslissing goed te keuren. Daarbij speelde ongetwijfeld Van Kemenade’s opvatting over de Raad een rol. Hij zag de Raad als ‘bolwerk van confessionelen’ dat niet warmliep voor zijn onderwijsplannen om de ambitie van gelijke kansen te realiseren. Hij zegt daarover in een interview: ‘Kijk, die […] externe democratisering heeft naar mijn smaak, […], die Onderwijsraad nooit echt geïnteresseerd. […] Terwijl dat voor mij een heel belangrijk punt was, die hele sociale ongelijkheid. Daarom had ik ook niet zoveel belangstelling voor wat zij te vertellen hadden.’
Nu had de Onderwijsraad ook niet zoveel te vertellen over de middenschool. Hoewel haar geen advies werd gevraagd, heeft ze toch geprobeerd een advies te geven. Maar ze kwam er niet uit. Was de middenschool een noodzakelijke onderwijsvernieuwing of moest ze worden begrepen als waan van de dag en konden verbeteringen in het bestaande systeem worden gerealiseerd? Na drie jaar van discussiëren aan de hand van stellingen, artikelen, gastsprekers en werknota’s bereikte de Raad geen consensus. Iedereen was voor gelijke kansen, maar over wat daaronder moest worden verstaan en over hoe die bereikt moesten worden, verschilden de leden sterk van mening. En toen er uiteindelijk toch een rapport over de kwestie naar de minister werd gestuurd waarin de opstellers het bestaande onderwijssysteem bekritiseerden, volgde al snel een brief van het College van Voorzitters van de Raad waarin zij de minister schreven dat ze het betreurden dat het stuk was gestuurd: ‘Velen beschouwen de u gedane toezending […] als voortijdig.’
Van tijd tot tijd wordt door Uw departement de indruk gewekt alsof op hoger
voorbeeld de Onderwijsraad een quantité négligeable zou zijn geworden.’
Behalve dat Van Kemenade weinig vertrouwen had in de vernieuwingsgezindheid van de Raad, zeker waar het het vraagstuk van de Middenschool betrof, speelden ook persoonlijke verhoudingen een rol. Voorzitter van de Raad destijds was de voormalige onderwijsminister Isaäc Diepenhorst: lid van de ARP, ook nog Eerste Kamerlid en politiek tegenstander van Van Kemenade. De twee konden het samen niet goed vinden. Van Kemenade in een interview over Diepenhorst: ‘Hij was altijd nijdig op mij hoor, Diepenhorst. […] Hij had altijd iets.’ Diepenhorst op zijn beurt beklaagde zich over de slechte verhoudingen tussen de Raad en het departement. Uit een brief: ‘Van tijd tot tijd wordt door Uw departement de indruk gewekt alsof op hoger voorbeeld de Onderwijsraad een quantité négligeable zou zijn geworden.’
In 1975 bereikte de verhouding tussen de minister en de Raad een dieptepunt. De minister liet in een concept discussienota weten dat hij niet tevreden was over het functioneren van de Raad, omdat zij zich teveel bezighield met detailkwesties en omdat het haar volgens hem aan de noodzakelijke deskundigheid ontbrak. De minister overwoog om haar slechts te laten adviseren op hoofdlijnen van beleid en het aantal leden terug te brengen. De Raad hierover : ‘Het college is van mening […], dat de Onderwijsraad feitelijk gedoemd is te verworden tot een al dan niet goedkeurend orgaan van uw beleidsvoornemens, een soort achttiende-eeuws college van approbatie.’
Verschillende opvattingen over de richting van onderwijsbeleid en over de totstandkoming van onderwijsbeleid maakten dat de positie van de Onderwijsraad onder van Kemenade, maar eigenlijk al onder Van Veen, wankelde. Dankzij haar wettelijke taak bleef ze echter in het zadel, maar de discussie over haar taakstelling hield nog wel even aan. Zelf zag ze in die jaren voor zichzelf een rol weggelegd als ‘countervailing power’, gericht op het bevorderen van een stabiel onderwijsbeleid.
In 1994 vond uiteindelijk een herziening plaats. De Raad verloor haar formele rol in het wetgevingsproces, maar werd belangrijker als adviesorgaan omdat gesaneerd werd in het aantal adviesorganen. Hoe kwijt ze zich nu van haar taak? Wat zegt ze er zelf over? Wat opvalt is dat de huidige Onderwijsraad naar eigen zeggen haar blik gericht heeft op de het onderwijsveld. Ze nodigt allerhande betrokkenen uit om te komen praten. Ze kan geen gesloten bolwerk meer worden genoemd. Wat gelijk gebleven is, is haar oog voor het belang van continuïteit. Want onderwijsvernieuwing is mooi, maar waak voor de waan van de dag.
Geschreven ter gelegenheid van het 100-jarig bestaan van de Onderwijsraad, uitgesproken op 22 februari 2019 in het Nationaal Onderwijsmuseum in Dordrecht.
Deze lezing is gebaseerd op Willem van der Ham, Onder ‘wijzen’. Vijfenzeventig jaar Onderwijsraad (1919-1994). (Den Haag: SDU, 1994) en afstudeeronderzoek aan de RUG van Jort Diekerhof (2017) Marjolein Kuitert (2017) en Lianne Kedde (2010).
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
