Elk jaar onderzoekt de Algemene Rekenkamer de verantwoording door de ministers over hun uitgaven, beleid en bedrijfsvoering. Hoe heeft het ministerie van OCW het in 2016 gedaan?
Maar liefst 72% van alle uitgaven van het ministerie zit in de lumpsumfinanciering aan schoolbesturen (€27,8 miljard). Daarin belanden ook de extra investeringen vanuit het ministerie. Schoolbesturen dienen ‘op hoofdlijnen’ te verantwoorden hoe ze die lumpsum besteden. Omdat het slechts op hoofdlijnen moet, is niet terug te zien waar het geld precies heen gaat en welke effecten het heeft, zo concludeerde al eerder de Rekenkamer tot zijn spijt. Deze maand kwam de lumpsum ook al in opspraak in de media, zoals in deze artikelen van de Correspondent. Het ministerie van OCW beloofde in mei 2016 echter meer inzicht in de effecten van de lumpsum. Aldus nam de Rekenkamer de proef op de som en legde de investeringen voor passend onderwijs op het rooster.
Het ministerie investeerde in 2016 €2,40 miljard in passend onderwijs voor het po en vo. Daarvan ging het grootste deel (€2,15) miljard naar de samenwerkingsverbanden. De overige €252 miljoen ging naar het speciaal onderwijs, cluster 1 en 2. De samenwerkingsverbanden verdelen het geld op basis van de ondersteuningsbehoeftes van leerlingen (zie afbeelding). Hierover moeten de samenwerkingsverbanden zich verantwoorden. Maar wederom kan de Rekenkamer weinig informatie vinden over de bestedingen, vooral bij samenwerkingsverbanden die het geld verdelen op grond van het aantal leerlingen (het zogenaamde schoolmodel).
Opvallend, concludeert de Rekenkamer, want doel van passend onderwijs was juist om de besteding van het geld transparanter te maken. Bijvoorbeeld door horizontale verantwoording aan het intern toezicht van de samenwerkingsverbanden. Maar ook dit is niet op orde, volgens de Rekenkamer. Het intern toezicht is vaak niet onafhankelijk: het bestaat uit de schoolbesturen die ook in het samenwerkingsverband zitten. De Rekenkamer betwijfelt of de medezeggenschap in die samenwerkingsverbanden zoden aan de dijk kan zetten. En ook de ‘benchmarkwebsites’, websites om samenwerkingsverbanden te vergelijken, zijn nog niet uit ontwikkeld. Dit alles zorgt ervoor dat schoolbesturen hun eigen belang zwaarder kunnen laten wegen dan dat van het samenwerkingsverband. Liever geld de eigen school binnen vegen in plaats van een leerling op een andere school extra ondersteuning bieden.
Maar niet alleen de verantwoording is niet op orde, ook de gegevens kloppen niet. Om beter vast te stellen hoeveel leerlingen een ondersteuningsbehoefte hebben, is het zorgvinkje ingevoerd: een vinkje in de database BRON als de leerling een extra ondersteuningsbehoefte heeft. De Rekenkamer schuift het vinkje echter af als onbetrouwbaar. Wanneer er precies sprake is van een ondersteuningsbehoefte en wanneer niet, dat blijft ambigu, zo schrijft hij. Moet er weer iets nieuws bedacht worden?
Kortom, de Rekenkamer trekt aan de bel en wil beter inzicht in de bestedingen van samenwerkingsverbanden en de redenen achter die bestedingen. De leerlingondersteuning verloopt volgens de Rekenkamer namelijk nog niet overal soepel, bijvoorbeeld door de financiële problemen waar schoolbesturen en samenwerkingsverbanden soms voor staan. Herverdeling van gelden en dalende leerlingenaantallen hakken in veel gevallen in het budget. Financiële overwegingen kunnen dan zwaar meewegen in de beslissing voor leerlingondersteuning. Een oplossing ziet de Rekenkamer in openbare verantwoording van samenwerkingsverbanden en eenduidige regels voor hun jaarverslagen en verantwoording.
Risico: liever eigen hachje redden
dan leerling op andere school wat gunnen
Dat zijn nogal wat tikken op de vingers van het ministerie. In haar reactie schrijft demissionair minister Bussemaker dat er een werkgroep aan de slag is gegaan met de verantwoording van samenwerkingsverbanden. Ook is ze bezig met wetgeving om de jaarverslagen van schoolbesturen en samenwerkingsverbanden openbaar te maken. En er komt een zogenoemd dashboard waarin samenwerkingsverbanden kunnen zien hoe ze zich ontwikkelen ten opzichte van anderen. Maar de Rekenkamer neemt hier geen genoegen mee: ‘De minister van OCW kan de verbetering van de transparantie over de besteding van financiële middelen voor passend onderwijs en over wat daarmee bereikt wordt, met meer urgentie ter hand nemen dan uit de reactie blijkt.’ Bovendien is de Rekenkamer niet tevreden met het dashboard om samenwerkingsverbanden te vergelijken, omdat deze alleen voor de samenwerkingsverbanden en schoolbesturen zelf te gebruiken is. Als het niet openbaar is, draagt het niet bij aan de horizontale verantwoording, zo schrijft de Rekenkamer.
Naast passend onderwijs bekeek de Rekenkamer opnieuw de gewichtenregeling van het onderwijsachterstandenbeleid. Hierbij wordt het geld verdeeld op basis van opleidingsniveau van de ouders, middels een ouderverklaring. De Rekenkamer constateerde in 2013 al dat die ouderverklaring gevoelig is voor fouten of misbruik. Opleidingsniveau is soms lastig vast te stellen en de controle kost veel tijd. Staatssecretaris Dekker liet het CBS een onderzoek doen om nieuwe indicatoren voor onderwijsachterstanden vast te stellen. De resultaten werden in januari 2017 gepresenteerd, maar een besluit over de nieuwe indicatoren en het verdelen van de middelen is nog niet genomen. De Rekenkamer wacht het besluit af.
Het ministerie zelf loopt ook niet helemaal soepel, zo concludeert de Rekenkamer. Bij het overstappen naar een ander financieel systeem heeft het opstellen van de jaarrekening vertraging opgelopen. Meteen concludeert de Rekenkamer dat er te weinig goed personeel is. Belangrijk ook is de niet waterdichte informatiebeveiliging van DUO, waar de Rekenkamer in 2014 al op wees. Welke incidenten er speelden, vertelt de Rekenkamer niet. Wel is DUO al op de goede weg, maar nog niet alle verbeteringen zijn al doorgevoerd.
Aldus vooral werk aan de winkel rondom passend onderwijs, de lumpsum en de financiële afdeling van het ministerie daar in Den Haag.
Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) Rapport bij het jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer, mei 2017.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
