Onderzoek

Ministerie van Financiën berispt OCW

Tekst Eline Geus
Gepubliceerd op 12-05-2017 Gewijzigd op 12-05-2017
Beeld Human Touch Photography
Geld voor onderwijsachterstanden wordt niet overal goed besteed. Niet alle leerlingen met een risico op een achterstand ontvangen gedurende hun hele onderwijscarrière ondersteuning, zo concludeert de Inspectie der Rijksfinanciën in een evaluatie van het onderwijsachterstandenbeleid.

Al dat geld dat naar de bestrijding van onderwijsachterstanden gaat, wordt dat wel goed besteed? Afgelopen jaar concludeerde de onderwijsinspectie nog dat de kansenongelijkheid is toegenomen. Tijd voor een effectiviteitsonderzoek. De Inspectie der Rijksfinanciën van het ministerie van Financiën onderzocht vier regelingen: het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB), de gewichtenregeling, de impulsregeling in het po en de leerplusarrangementen in het vo.

Subsidie hier, geldpotje daar

Al die termen, wat houden ze ook weer in? Het GOAB bestaat voor een groot deel uit voor- en vroegschoolse educatie en daarnaast uit schakelklassen en zomerscholen. De gewichtenregeling biedt scholen extra middelen per risicoleerling op basis van het onderwijsniveau van de ouders. Een ouder met hoogstens basisonderwijs of vmbo-k levert het kind een ‘gewicht’ op. De school van die leerling krijgt extra geld. Als een school met gewichtenleerlingen in een zogenaamd impulsgebied staat, dan krijgt het daarbovenop een toeslag volgens de impulsregeling. Een impulsgebied heeft veel inwoners met een laag inkomen of uitkering. In het leerplusarrangement in het vo wordt het geld op een vergelijkbare manier verdeeld, maar hierbij speelt ook herkomst van de ouders een rol en wordt gekeken naar de inkomens rondom de woonplaats van de leerling in plaats van de locatie van de school.
De gemeente is verantwoordelijk voor het GOAB. De andere gelden zitten verpakt in de lumpsum aan schoolbesturen. Scholen hoeven niet te verantwoorden hoe ze deze middelen gebruiken. Andere verschillen en overeenkomsten tussen de regelingen zie je in het figuur hieronder.

de onderwijachterstandenregelingen

Geen doorlopende lijn en weinig effectief

Onderwijsachterstanden verkleinen kan niet door onderwijs alleen. Andere factoren, zoals financiële mogelijkheden van het gezin en opleiding van de ouders, spelen ook een rol. Met het onderwijsachterstandenbeleid hoopt het onderwijs toch een flinke slag te slaan. Maar om dat waar te maken moet het beleid wel verbeterd worden, concludeert de Inspectie. Pikant, immers het ene ministerie (Financiën) bekritiseert het andere (OCW).

Een van de pijnpunten is het ontbreken van een doorlopende lijn in de ondersteuning. Zo blijkt dat een kind dat bijvoorbeeld wel vve krijgt, niet in aanmerking komt voor ondersteuning op het vo, omdat de doelgroepen van het beleid in de verschillende sectoren erg verschillen. En dat is niet het enige verschil, ook de budgetten zijn anders. klas in het voortgezet onderwijsDe vve krijgt de meeste subsidie, het vo de minste. De budgetten zijn in alle sectoren verkleind. De Inspectie concludeert zelfs dat het vo zo weinig middelen krijgt dat leraren daar nauwelijks effectieve interventies kunnen doen. Dat wordt lastig achterstanden bestrijden…

Die doorlopende lijn loopt ook stuk op de overgangen tussen de sectoren. De overdracht tussen po en vo aan de overlegtafels van de Lokale Educatieve Agenda werkt niet, volgens de Inspectie. Ze pleit voor een grotere rol van de eindtoets in het schooladvies en een toezicht van haar collega de onderwijsinspectie dat stapelen en doorstromen in het vo stimuleert.  

Het verdelen van de zakken geld over de schoolbesturen gaat op basis van opleidingsniveau van de ouders. Allerlei andere risicofactoren, zoals land van herkomst of sociaal-economische status van het gezin worden genegeerd bij het vaststellen van de doelgroep. De schoolbesturen verdelen doorgaans het geld vervolgens over de scholen op basis van het aantal doelgroepleerlingen per school. In het vo blijkt het geld vooral naar het vmbo te gaan. De Inspectie constateert dat het geld meestal gaat naar kinderen die een achterstand hebben (een absolutie achterstand) in plaats van naar kinderen met een risico op achterstand. Grote gemeenten ontvangen bovendien meer geld dan kleine gemeenten.

Op de effectiviteit van de besteding van al dat geld is nauwelijks een vinger te leggen, constateert de inspectie. Zij is niet de eerste die dat constateert. De Algemene Rekenkamer is al eerder zeer kritisch geweest over de inzet van achterstandsgelden. Ook daarna zijn de doelen van het beleid en de subsidies weliswaar steeds aangepast, maar zonder de resultaten te evalueren. Er is ook maar weinig kennis over welke interventies werken. Scholen besteden het geld nu vaak aan klassenverkleining of onderwijsassistenten, maar dat is duur en nauwelijks effectief, zo lezen we. Net als de onderwijsinspectie in de Staat van het Onderwijs schreef, concludeert ook de inspectie van het ministerie van Financien dat er grote verschillen zijn tussen prestaties van gewichtenleerlingen op vergelijkbare scholen. De verklaring hier is het verschil in kwaliteit tussen de scholen en de manier waarop het geld wordt in gezet. Die kwaliteit moet omhoog. Investeer daarom in de professionals, adviseert de inspectie haar collega’s op OCW, en investeer vooral in scholen met veel gewichtenleerlingen. Daar werken vooral jonge leraren en is veel ziekteverzuim.

Politiek mikpunt

dartbordOnder het nieuwe kabinet zijn allerlei nieuwe speerpunten van het onderwijsachterstandenbeleid denkbaar. Maar er is een aantal verbeteringen die hoe dan ook moeten worden doorgevoerd als het aan de inspectie van Financien ligt. Er zijn duidelijke doelstellingen nodig, waar professionals zich ook bewust van zijn. Hierdoor kan de effectiviteit beter gevolgd worden. Daarnaast zou de kennis over effectieve interventies vergroot en beter verspreid moeten worden. En wie er tot de doelgroep behoort, zou in alle sectoren hetzelfde moeten zijn, adviseert de inspectie. Namelijk de kinderen met de grootste opeenstapeling van risicofactoren. De inspectie verwacht tevens meer verantwoording van gemeenten en scholen over de besteding van de middelen. Vrij opmerkelijk is het oog voor het openbaar maken van schoolresultaten, te vinden op scholenopdekaart.nl en de scholenlijstjes in de krant. Die resultaten zouden beter gecorrigeerd moeten worden op risicofactoren voor onderwijsachterstanden. Hoopt deze inspectie op een eerlijker lijstje of denkt ze in de richting van toegevoegde waarde?

Om het beleid nog effectiever te maken denkt de inspectie van Financien mee met OCW en stelt een aantal beleidsvarianten voor. Ze schrijft dat achterstanden inderdaad het best weggewerkt kunnen worden op jonge leeftijd (en ondersteunt daarmee het feit dat vve het meeste geld krijgt) maar stelt ook dat het effectief is een kind in zijn hele onderwijscarrière ondersteuning te blijven bieden. En dat werkt pas als schoolleiders en leraren weten van het hoe en wat. Kiest de politiek voor een focus op vve of po, geeft ze het po en vo hetzelfde budget, of zet ze in op de kwaliteit van leraren? Een keuze waar we wellicht binnenkort het antwoord op weten als informateur Schippers wat verder in het proces is.

beleidsvarianten onderwijsachterstandenbeleid

vier beleidsvarianten

 

Inspectie der Rijksfinanciën, Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug? Interdepartementaal beleidsonderzoek naar onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Ministerie van Financiën. April 2017