Burgerschapsonderwijs is hot. En wie de krant leest, zal beamen dat het belangrijk is van leerlingen burgers te maken die bijvoorbeeld gaan stemmen en naar hun buren omzien. Maar voorjaar 2023 constateerde Piet van der Ploeg al dat de onderwijsinspectie onterecht herstelopdrachten burgerschap liet neerregenen op Nederlandse scholen. Zij zou daarbij haar boekje te buiten gaan. Hoogleraar Onderwijsrecht Renée van Schoonhoven (VU) heeft deze en andere herstelopdrachten in kaart gebracht en tegen het licht gehouden. Haar conclusie ondersteunt de stelling van Van der Ploeg: de inspectie lijkt in de overdrive.
Via LinkedIn en middels een steekproef verzamelde Van Schoonhoven 85 inspectierapporten uit 2023, op school- en op bestuursniveau. Ze turfde de inspectieoordelen, het aantal herstelopdrachten en de belangrijkste thema’s waarop scholen aan de slag moesten. De herstelopdrachten die scholen en besturen kregen, vergeleek ze vervolgens met criteria waaraan een herstelopdracht zou moeten voldoen volgens wet- en regelgeving.
Kort en goed luidt Van Schoonhovens voorlopige conclusie in krap 40 pagina’s dat de inspectie te ver is gegaan. Ze is alleen bevoegd herstelopdrachten te geven als scholen of besturen de deugdelijkheidseisen níet naleven. Maar als er ruimte is voor verbetering, moet ze ruimte laten voor een eigen invulling van de school en mag ze na ten hoogste één jaar onderzoeken of er verbeteringen zijn gerealiseerd. Meer niet. Ze moet de professionele pedagogisch-didactische ruimte van scholen respecteren om zelf handen en voeten aan te geven aan verbetering. Een herstelopdracht met een dreiging van sancties is juridisch gezien niet in de haak als niet is vastgesteld dat deugdelijkheidseisen zijn overtreden.
Van Schoonhoven maakt in haar onderzoek een expliciet onderscheid tussen de toezichthoudende en de stimulerende taak van de inspectie. Bij het geven van een oordeel (toezicht) moet de inspecteur dus alleen rekening houden met de eisen die de wet stelt aan onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg en financieel beheer, onder meer voor taal, rekenen en burgerschap. En die eisen zijn ruimer dan de inspectie ze nu lijkt te interpreteren in de herstelopdrachten die ze geeft.
Voor een oordeel van de inspectie over de inhoud van burgerschapsonderwijs is bijvoorbeeld helemaal geen wettelijke grondslag volgens Van Schoonhoven (zoals Van der Ploeg al eerder concludeerde). In ieder geval niet totdat het wetsvoorstel met nieuwe kerndoelen is aangenomen.
Ook waar het om kwaliteitszorg of ononderbroken ontwikkeling (bijvoorbeeld in aanbod, zicht op ontwikkeling en analyse van leerresultaten) gaat, concludeert de juriste dat de inspectie in de onderzochte casussen vaak niet aantoont waar een school of bestuur in gebreke blijft bij de naleving van de wettelijke deugdelijkheidseisen. De wetgever eist bijvoorbeeld borging van die ononderbroken ontwikkeling door middel van een leerlingvolgsysteem, maar zegt niets over de normen en de wijze waarop dat dan moet plaatsvinden. Het toezicht dient als gevolg van die wettelijke ‘lacune’ terughoudend te zijn, schrijft Van Schoonhoven, maar daar lijkt in de herstelopdrachten die op dit type argumenten zijn gebaseerd geen sprake van te zijn.
En natuurlijk kan een inspecteur een mening hebben over wat beter kan, maar hij mag die mening niet opdringen middels een herstelopdracht. Onrechtmatig, zegt Van Schoonhoven streng, en een ongeoorloofd vermengen van toezichthoudende en stimulerende taak. Pas bij niet-naleving van de wettelijke deugdelijkheidseisen kan er sprake zijn van een herstelopdracht. Maar, aldus de juriste, uit haar onderzoek blijkt dat in veel gevallen de herstelopdracht niet, of niet duidelijk genoeg, te herleiden valt tot een dergelijk falen.
Wat is dan de status van de huidige herstelopdrachten die op menig school voor extra werk en minstens onrust zorgen? Juridisch is het eigenlijk niet meer dan een vriendschappelijk advies, dat valt onder de stimulerende taak van de inspectie.
Thema’s die Van Schoonhoven het meest terugzag in de herstelopdrachten, waren kwaliteitszorg, ononderbroken ontwikkelingsproces en burgerschap (op schoolniveau), kwaliteitszorg, governance & jaarverslaglegging en nogmaals burgerschap op bestuursniveau. Opmerkelijk is dat een bestuur soms op een bepaalde standaard wel een voldoende beoordeling kreeg, maar toch ook een herstelopdracht. Naarmate het oordeel negatiever was, volgden er wel meer herstelopdrachten.
Van Schoonhoven sprak ook met schoolleiders en bestuurders. Zij schetsen een beeld dat het al dan niet krijgen van een herstelopdracht afhankelijk is van de persoon van de inspecteur/regio (‘de ene doet het wel, de andere niet’; ‘wij kregen ‘m wel maar verderop een school van hetzelfde schoolbestuur dat precies hetzelfde doet, niet’) en van het tijdsgewricht (‘twee jaar terug niet, nu wel; in de tussentijd is er niets gewijzigd’). Soms werd een herstelopdracht ingetrokken, als een schoolbestuurder enkele keren belde met de inspecteur in kwestie. Behoorlijk willekeurig dus, zo lijkt het. De vraag restte dan op school hoe serieus de herstelopdracht eigenlijk was?
Renée van Schoonhoven: De herstelopdracht doorgelicht: Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs. VU, 2024.
De reactie van de onderwijsinspectie op bovenstaand artikel:
'Als inspectie willen we bijdragen aan goed onderwijs voor leerlingen en studenten. We baseren onze toezichthoudende taak op de eisen in de onderwijswetten. Doordat we ook in de onderzoekskaders en herstelopdrachten verwijzen naar deze wettelijke bepalingen, is voor scholen helder waar ze mee aan de slag moeten om aan de eisen te voldoen. De manier waarop wij toezicht houden, kent een gedegen juridische toets. Dat betekent dat we ervoor zorgen dat onze onderzoekskaders aansluiten bij wat de wet van scholen en besturen vraagt. In de wet is verankerd dat het onderwijsveld, de Kamer en de minister betrokken worden bij de ontwikkelingen van ons onderzoekskader en de wijze waarop we toezicht houden. Bovendien kunnen besturen en scholen tijdens de wederhoor over een rapport feitelijke onjuistheden aan ons doorgeven. Ook kan een rapport aan een rechter worden voorgelegd om eventuele onrechtmatigheden te laten beoordelen. Dat gebeurt ook met enige regelmaat.
We zoeken altijd naar manieren om ons toezicht verder te verbeteren. Wetenschappelijke belangstelling in ons werk kan daarbij helpen. De verkenning van de VU moeten we nog inhoudelijk analyseren en we gaan bekijken of we hier als inspectie ons voordeel mee kunnen doen. De onderzoeker is uitgenodigd om haar standpunt bij ons te komen toelichten, te meer omdat de uitkomsten van de verkenning bij een eerste beschouwing niet rijmen met de zorgvuldige wijze waarin wij de wetgeving een plek geven in ons toezicht. Vanzelfsprekend moet al ons werk gebaseerd zijn op een deugdelijke juridische grondslag, waarbij we willen waken voor bovenmatige juridisering en het risico dat dit onbedoeld tot afvinklijstjes leidt. Daar wordt het onderwijs niet beter van.'
Meer info: Rapport Van Schoonhoven.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
