Passend onderwijs loopt inmiddels een half jaar. In 2016 zullen ook het praktijkonderwijs (PrO) en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) hierin worden ondergebracht. De VO-samenwerkingsverbanden nemen dan zelf de toewijzing hiervoor ter hand
Voorlopig zullen ze dat moeten doen aan de hand van de landelijke criteria die gebruikt worden door de RVC’s, de regionale verwijzingscommissies VO. Een optie is echter om deze criteria los te laten en de toewijzing aan de samenwerkingsverbanden over te laten. Dat zou beter passen bij de filosofie van passend onderwijs.
Maar is het ook een goed idee? En wat zijn dan de voors en tegens? Dat heeft het ministerie van OCW laten onderzoeken door het Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt, het Kohnstamm Instituut en Bureau Turf.
Leidt loslaten van de criteria tot shopgedrag van ouders?
Met interviews, een vragenlijst en een focusgroepbijeenkomst keken de onderzoekers wat verschillende groepen (vertegenwoordigers van het praktijkonderwijs en vmbo-scholen met lwoo, bestuurders en coördinatoren van samenwerkingsverbanden) ervan vinden als de criteria zouden verdwijnen en wat mogelijke gevolgen voor leerlingen, ouders, scholen en het onderwijsstelsel zijn. Ook besteedden ze aandacht aan de vraag: wat zou je moeten regelen vóór je de criteria voor het PrO en lwoo kunt loslaten?
Uit het onderzoek blijkt dat de huidige criteria behoorlijk ‘ingeburgerd’ zijn. Waar ze in 1999 aanvankelijk stormen van protest opriepen – want niet dekkend voor zorgleerlingen, of juist zó dekkend dat hele brugklassen tegelijk door de testbatterij gehaald werden – zijn ze vijftien jaar later door het veld geaccepteerd en is iedereen eraan gewend. Zo kunnen de meeste aanvragers bij voorbaat goed inschatten of er een beschikking afgegeven zal worden. Bovendien zijn de criteria en procedures inmiddels minder star dan bij aanvang, waardoor er meer recht wordt gedaan aan uitzonderingen.
Het onderwerp ‘mogelijk loslaten van de criteria’ stond in 2013 en 2014 nauwelijks op de gezamenlijke agenda van samenwerkingsverbanden of scholen. De meeste deelnemers aan het onderzoek hadden er dan ook weinig concrete beelden bij.
Bovendien kan het loslaten van criteria van alles betekenen; variërend van het geheel handhaven van de bestaande criteria tot volledig eigen criteria ontwerpen of het werken zonder criteria.
De deelnemers voelden weinig urgentie om aan de bestaande situatie te sleutelen. Daarbij verwezen ze vaak naar de onzekerheden die dankzij passend onderwijs toch al op het bordje van de samenwerkingsverbanden liggen.
Ook ervaringen binnen de VO-samenwerkingsverbanden bleken van belang: wie positiever is over de huidige samenwerking, de eigen (toekomstige) positie en invloed, en de financiële vooruitzichten, is ook positiever over het loslaten van de landelijke criteria. Men vertrouwt er dan op dat het samenwerkingsverband de extra verantwoordelijkheid aan zou kunnen.
Daarnaast speelt de functie van de criteria in de huidige indicatiestelling een rol: de criteria vormen een manier om zorgmiddelen te verdelen. In het praktijkonderwijs volgen de middelen de leerling met een beschikking één-op-één. Voor het lwoo geldt dat scholen middelen ontvangen voor elke leerling met een beschikking, maar zelf mogen bepalen waarvoor en hoe(lang) ze die middelen inzetten. Scholen zijn vertrouwd geraakt met dit systeem; ze rekenen op de middelen voor formatie, voorzieningen, et cetera. Loslaten van de criteria roept daarom bij hen in eerste instantie de vraag op wat dat betekent voor hun financiële zekerheid.
Vooral scholen noemen als nadeel dat ze de hoogte van het budget niet langer zouden kunnen voorspellen, waardoor ze wellicht minder kunnen doen aan zorg dan nu en vooral niet meer goed kunnen plannen. Een mogelijk nadeel is verder dat leerlingen niet meer op de juiste plek terechtkomen en de geschikte ondersteuning krijgen.
Een andere overweging is dat loslaten wellicht zal leiden tot strijd over middelenverdeling binnen besturen en daarmee tot verslechterde verhoudingen, zo vrezen vooral coördinatoren en bestuurders.
Loslaten kan ook resulteren in minder heldere procedures en minder uniformiteit. Dat kan leiden tot rechtsongelijkheid en werkt mogelijk shopgedrag van ouders in de hand, zo luidt een andere verwachting.
En sommige betrokkenen vrezen meer bureaucratie en een hogere verantwoordingsdruk, wat kan resulteren in extra overheadkosten.
Maar tegenover de nadelen staan ook voordelen. Meest genoemd is dat bij loslaten meer maatwerk mogelijk is (bijvoorbeeld tijdelijk extra steun of op het individu toegesneden arrangementen). Er ontstaat misschien meer ruimte om te kijken naar wat een leerling nodig heeft aan ondersteuning. Dit sluit aan bij de ontwikkeling naar meer handelingsgericht werken.
Vooral coördinatoren en bestuurders denken dat de huidige procedures minder bureaucratisch kunnen. Bovendien zijn zij van mening dat loslaten strookt met de principes van passend onderwijs en de beleidskeuzes voor zware ondersteuning.
Ook zou het loslaten van de criteria perverse prikkels elimineren en de inzet van middelen inzichtelijker maken. De huidige indicatieprocedures stimuleren (vooral) vmbo-scholen om zo veel mogelijk leerlingen te laten indiceren, omdat dit budget oplevert.
Of de voor- of nadelen optreden, hangt sterk samen met de randvoorwaarden waaronder de landelijke criteria (en duur) zouden worden losgelaten. Maar die zijn niet zo makkelijk te sturen. Een belangrijke voorwaarde is bijvoorbeeld dat er in het samenwerkingsverband een goede sfeer heerst en dat men elkaars positie begrijpt, erkent en elkaar wat gunt. Dit tot stand brengen vergt tact, empathie, strategisch vermogen en een zeker gezag van de coördinator van het samenwerkingsverband. Het vraagt ook een duidelijke bereidheid van schoolbesturen om te kiezen voor gezamenlijk boven individueel belang.
Er zijn geen voor- en tegenstanders, wel voor- en tegenargumenten
Op dit moment stelt passend onderwijs al hoge eisen aan de coördinatoren. Snel nieuwe stappen zetten voor de lichte ondersteuning, kan daarom riskant zijn. Neem de tijd en faseer het loslaten van de landelijke criteria, is dan ook de belangrijkste aanbeveling uit het onderzoek. Geef betrokkenen de tijd om het gesprek met elkaar te voeren, om te leren (van elkaar), kennis en ervaring te bundelen, pilots te ontwikkelen en te monitoren, en last but not least: geef duidelijkheid over budgetten.
Dit artikel is gebaseerd op het rapport Passend en zeker. Onderzoek naar het mogelijk loslaten van landelijke criteria en duur voor lwoo en praktijkonderwijs en de licenties voor lwoo.
Dit artikel is verschenen in Didactief, jan/feb 2015.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
