Zakenlui in toetsenland

Stichting Cito en Cito BV. Weinig mensen waren zich tot onze publicaties bewust van het onderscheid. Ze zitten samen in een bedrijfspand aan het spoor in Arnhem ter waarde van 17 miljoen euro (voor 9 miljoen ingericht).

Stichting Cito maakt de Nederlandse eindexamens, Cito BV verkoopt de proefexamens en maakt examens voor derden. Zo doet de BV goede zaken in Zwitserland, samen met het beursgenoteerde Trifork, met een variant op digitale examens die ze binnen de stichting ontwikkelde.

Cito's bekendste product, de Eindtoets PO, werd aanvankelijk ontwikkeld met overheidssubsidie, na de privatisering in 1999 jarenlang als commercieel product verkocht door de BV en is met ingang van 2015 weer genationaliseerd. 

Cito heeft inmiddels - profiterend van de reputatie van een overheidsproduct - een marktaandeel van zo'n 80%. Alternatieve toetsontwikkelaars proberen met hard werken langszij te komen, maar dat valt niet mee zonder zo'n reputatiebonus. De overheid voelt zich nauwelijks geroepen om een gelijk speelveld te creëren, ondanks kritiek van Tweede Kamerleden.

30 miljoen subsidie
Stichting Cito krijgt circa 30 miljoen subsidie per jaar. De BV draait een omzet van ongeveer hetzelfde bedrag. Het ministerie van OCW leek zich de afgelopen jaren van het onderscheid nauwelijks bewust en stuurde bijvoorbeeld persberichten uit over de Cito-Eindtoets PO.

De Auditdienst van het rijk onderzocht in 2011 wel de scheiding tussen de twee bedrijven en concludeerde dat die administratief en juridisch keurig op orde is, maar organisatorisch niet. Het auditrapport meldde: 'Een kruisbestuiving van stichting naar BV en vice versa is mogelijk, logischerwijs inherent aan de situatie.'

Aan toetsontwikkelaars die klaagden over concurrentievervalsing, meldde het ministerie ten onrechte dat de scheiding tussen stichting en BV organisatorisch prima geregeld was. Tweede Kamerleden kregen het Auditrapport pas ná de publicaties van Didactief.

Subsidie voor commerciële avonturen
Maar er is meer. Stichting Cito is ontstaan uit het overheidsorgaan SVO. Het is in 1999 geprivatiseerd, net als SLO en andere onderwijsondersteuners. Uit onderzoek van Didactief is gebleken dat Stichting Cito als enig aandeelhouder van Cito BV haar inkomsten (lees: staatssubsidie) de afgelopen jaren vrijelijk doorschoof naar haar commerciële dochters, bijvoorbeeld om verlies op te vangen.

Cito BV telt zes dochterondernemingen, in binnen- en buitenland. Het meest tot de verbeelding sprekend is Cito USA. Het heeft op de website als vestigingsadres Atlanta staan, maar is officieel gevestigd in de staat Delaware. Meer dan de helft van alle ondernemingen in de Verenigde Staten is wettelijk hier gevestigd. Delaware berekent namelijk geen belasting over inkomsten die niet in de staat zelf zijn gegenereerd. Bovendien is anonimiteit verzekerd. Dit soort voordelen maken Delaware ook populair voor fraudeurs en witwassers.

Belastingparadijs
Ook neemt Cito BV deel in het beveiligingsbedrijf van online toetsen en assessments, Kryterion Inc. Dit richtte Cito-directeur Roorda in 2007 met anderen op.

Het bedrijf heeft twee poten, Kryterion Inc., wederom gevestigd in Delaware, en Kryterion International Ltd., gevestigd in het belastingvriendelijke Nassau op de Bahama's. Cito BV heeft een belang van 21 procent in beide bedrijven, met Roorda als lid van de Raad van Bestuur. Kryterion heeft onder andere een beveiligingssysteem voor online toetsafnames gemaakt, met een webcam en gezichtsherkenning. Het levert aan Google en Amazon.

Aftrekbaar
Voor een bedrijf dat zoals Cito zo nauw is verbonden met de Nederlandse overheid, is de keuze voor fiscale structuren in Delaware en de Bahama's opmerkelijk. Bovendien lijdt Cito BV op haar dochterondernemingen een verlies van € 1.237.000. Daar staat slechts een kleine winst uit deelondernemingen van € 115.000 tegenover. Er is dus sprake van een netto verlies van € 1.122.000. Dit verlies kan de BV opvangen dankzij de open sluis tussen de stichting en de BV.

Met andere woorden: Cito gebruikt opgepotte subsidie om commerciële avonturen aan te gaan. Dat de verliezen in de BV vallen, is daarbij mooi geregeld, want deze verliezen zijn aftrekbaar voor de vennootschapsbelasting die de BV wél en de stichting (als publiekrechtelijke rechtspersoon) níet moet betalen.

Fout gegokt met renteswab
Stichting Cito heeft op haar balans een effectenportefeuille van bijna vijf miljoen euro staan. Daarnaast heeft ze twee leningen lopen van elk bijna tien miljoen. Dat betekent dat Cito belegt met geleend geld. Immers, door haar eigen middelen niet in te zetten, maar deze te beleggen moet ze extra geld lenen voor de financiering van haar activiteiten. Een vorm van 'balansverlenging' die goed uitpakt als de rente op de lening lager blijft dan het rendement op het geïnvesteerde vermogen.

Dat realiseerde Cito zich vast ook. Want om het risico van een oplopende rentevergoeding op haar lening af te dekken, ging zij een 'renteswap' aan: de variabele rente werd ingeruild voor een vaste rentevergoeding. Helaas heeft ze fout gegokt. Cito ruilde 3 maands Euribor met een opslag van 1,55 procent in voor een vaste rente van 3,27 procent. Dat leek bij het aangaan van de deal een slimme zet, maar dankzij het ruime monetaire beleid van de Europese Centrale Bank daalde het rentepercentage fors tot ongeveer 0,23 procent. Cito betaalt dus meer rente dan eigenlijk had gehoeven (3,27 in plaats van 1,78%).

In de jaarrekening van Cito is van dit verlies niets terug te vinden op de balans. Maar over een langere periode moet het renteverschil toch pijn doen. Te veel betaalde rente kan in tien jaar tijd zo maar oplopen tot maar liefst 1,3 miljoen euro. Of dat het geval is, valt uit de jaarrekening overigens niet op te maken.

Squla
Maar Cito BV is alweer op zoek naar andere wegen om haar markt te vergroten. Ze heeft haar naam en geld verbonden aan initiatieven als Oefenweb (Rekentuin) en aan de online oefenprogramma's van Squla. Ze gaf Squla-medewerkers niet alleen een training, maar schonk hun ook toetsitems als basis voor de eerste oefenprogramma's. Squala timmert inmiddels fors aan de weg.

Bestuurlijke afspraken
De overheid lijkt haar lesje geleerd te hebben en heeft in juli 2013 bestuurlijke afspraken met Stichting Cito gemaakt waarin zaken beter geregeld zijn. En ook onder de nieuwe SLOA-wet zal het regime strakker worden: geen oppotting van eigen vermogen meer, het intellectuele eigendom ligt bij de staat en een strakkere scheiding tussen Stichting en BV.

Deze samenvatting is gebaseerd op een serie artikelen door Ronald Buitelaar, Lodewijk van der Kroft, Monique Marreveld, Bea Ros en Anja Vink, die tot stand kwam met behulp van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten en die is gepubliceerd op de website van Didactief in september 2013. Voor meer info, zie dossier Cito.