De roep om meer autonomie van onderwijsprofessionals die luid weerklonk na de publicatie van het rapport Dijsselbloem in 2008, is nauwelijks gehonoreerd. Dat concludeert het Kohnstamm Instituut in een omvangrijk onderzoek van onderwijsbeleid-post-Dijsselbloem dat is uitgevoerd in opdracht van de Onderwijsraad.
De politiek is gericht op de korte termijn, op snel en zichtbaar ‘scoren’. Ze reageert op publieks- en persgeluiden en op herkenbaarheid voor de eigen achterban. Dit wordt versterkt door de wisselende samenstelling van regeringscoalities sinds Dijsselbloem. Systematiek, consistentie, bedachtzaamheid en de tijd nemen (bijvoorbeeld voor pilots en experimenten voorafgaand aan de invoering van nieuw beleid) staan hiermee op gespannen voet. De beleidsontwikkeling heeft hierdoor de afgelopen jaren een minder rationeel karakter gehad dan de Commissie Dijsselbloem bepleitte.
De overheid bepleit onderwijsvrijheid, maar handelt er niet naar
Politici zijn ambivalent. Zij belijden graag vrijheid en eigen verantwoordelijkheid voor het onderwijsveld en zeggen dat er sprake moet zijn van vernieuwing en ontwikkeling van onderop. Maar tegelijkertijd hebben ze de behoefte om te regelen van bovenaf als ze vinden dat de processen in het veld te langzaam gaan of als ze twijfelen over de kwaliteit van de uitvoering. In het lerarenbeleid is daar bijvoorbeeld sprake van bij de invoering van beloningsdifferentiatie en het lerarenregister.
Bovendien: autonomie vinden ze prima, maar zaken moeten wel leiden tot de gewenste uitkomsten. En dan moet er soms toch iets geregeld worden om te voorkomen dat de ontwikkeling van onderop anders uitpakt. Een voorbeeld van dit laatste is passend onderwijs: men wil toch wel graag ouders zekerheid geven (en dus regels vastleggen); men wil dat de samenwerkingsverbanden eigen beleid voeren, maar dat mag vooral geen organisatiegeld kosten, want dan is het bureaucratie. Het beleid hinkt geregeld op verschillende gedachten.
Toegegeven: de aanbevelingen van de Commissie Dijsselbloem bleken niet allemaal goed uitvoerbaar. De commissie bepleitte bijvoorbeeld het onderscheid tussen ‘wat’ (de inhoud) en ‘hoe’ (de vorm) in het onderwijs. De overheid zou zich moeten beperken tot het ‘wat’ (bijvoorbeeld kerndoelen vaststellen) en het onderwijsveld zou vrij gelaten moeten worden in hoe dat te bereiken.
Maar in de praktijk blijkt dat een heel lastig onderscheid. Is bijvoorbeeld de verplichting tot een vastgesteld aantal onderwijsuren, en de bepalingen over welke onderwijsuren scholen mee mogen tellen als onderwijstijd, ‘wat’ of ‘hoe’? Is het verplicht stellen van toetsen en leerlingvolgsystemen, om bijvoorbeeld referentieniveaus mee te bewaken, ‘wat’ of ‘hoe’? En in hoeverre treedt de overheid in het ‘hoe’, als ze zich in sectorale actieplannen uitspreekt over de inhoud van het professionaliseringsbeleid, terwijl dit beleid de verantwoordelijkheid is van het veld zelf?
Is er dan niets veranderd sinds ‘Dijsselbloem’? Toch wel. Het is gebruikelijker geworden om veldraadplegingen te houden over nieuw beleid (soms voorafgaand aan nieuw beleid, soms achteraf), tegenwoordig ook in de vorm van internetconsultaties.
Verder zien we dat een enkele keer (passend onderwijs) gebruik wordt gemaakt van externe beleidsdoorlichting gedurende het beleidsproces. Een regel is dat echter nog bepaald niet. Ook is nog niet zo zichtbaar dat de uitkomsten van raadplegingen of externe adviezen echt gebruikt worden in het beleid, zo merkten sommige geïnterviewde veldvertegenwoordigers op.
Verder zijn in de afgelopen jaren bijna geen stelselwijzigingen meer voorgesteld. Nieuw beleid beweegt zich sinds de Commissie Dijsselbloem meer binnen bestaande kaders. Daar waar een stelselherziening nog wel aan de orde is (passend onderwijs), wordt het woord zelf liefst vermeden.
Dit kan een effect zijn van het werk van de commissie, maar alternatieve verklaringen zijn natuurlijk ook denkbaar. Zo stelde een van de geïnterviewden dat er tegenwoordig bij politieke partijen minder sprake lijkt te zijn van ‘grote visies’ op onderwijs. Partijstandpunten representeren meer de tijdgeest en de noodzaak om de begroting op orde te krijgen dan politieke opvattingen en analyses over wat gewenst is voor de toekomst van het onderwijs.
Een van de sleutelwoorden in het rapport van de Commissie Dijsselbloem was ‘evidence based’: voortaan moest de overheid pas nieuw beleid invoeren als onderzocht was of het effectief is. In de praktijk doet de overheid nu over het algemeen wel veel moeite om nieuw beleid te legitimeren, maar daarbij spelen maatschappelijke en politieke overwegingen vaak een belangrijkere rol dan wetenschappelijke. Zo is er bijvoorbeeld weinig feitenmateriaal aanwezig voor de noodzaak van een bepaald aantal verplichte onderwijsuren in het funderend onderwijs of voor de verdeling van die uren over dagen (beleid onderwijstijd).
Nieuw beleid beweegt zich vooral binnen bestaande kaders
Hetzelfde geldt voor de introductie van de referentieniveaus en het opbrengstgericht werken (kwaliteitsbeleid). Een van de argumenten daarvoor was dat er sprake zou zijn van daling van het onderwijsniveau, maar de onderbouwing daarvan was zwak.
Bij passend onderwijs is een hele reeks aan argumenten naar voren gebracht ter legitimering van de beleidswijziging, maar voor slechts een klein deel daarvan bestaat empirische steun. Bij het lerarenbeleid is het toekomstige lerarentekort wel een duidelijk en onderbouwd probleem, maar is minder evident dat er ook sprake zou zijn van een kwaliteitsprobleem.
Verder valt op dat er lang niet altijd gekozen wordt voor het principe ‘Eerst uitproberen, dan invoeren’. Er zijn voorbeelden waar dit wel gebeurt (lerarenbeleid, maatschappelijke stage, VSV, VVE, toezichtbeleid), maar op een aantal beleidsterreinen zien we dat eerst wetgeving wordt gerealiseerd en daarna pas bestudeerd wordt op welke wijze invoering het beste zou kunnen plaatsvinden. Met de nodige risico’s voor beleidsconsistentie (er moet dan naderhand weer worden bijgestuurd) en voor draagvlak in het veld.
Ten slotte zien we dat het beleidsonderzoek dat het ministerie van OCW laat doen een ad-hoc-karakter heeft en meestal beperkt blijft tot evaluatie van afzonderlijke maatregelen. Daardoor blijven de samenhang binnen het beleid en effecten van het beleid als geheel buiten beeld.
De Onderwijsraad schetst in het advies dat bij het onderzoek hoort, een nieuw perspectief op onderwijsbeleid. De overheid moet investeren in goede verhoudingen met het onderwijsveld en zich meer gelegen laten liggen aan meningen van schoolleiders, (niet georganiseerde) leraren, ouders en leerlingen. Verder moet de overheid zich richten op kerntaken en durven ingrijpen. De Raad signaleert dat politici sinds de Commissie Dijsselbloem met haar rapport kwam, discussies over het stelsel uit de weg gaan uit angst om opnieuw vernieuwingen op te dringen. Een risico van het nemen van gefragmenteerde maatregelen in combinatie met het ontbreken van inzicht in het cumulatieve effect is dat het onderwijsstelsel wel degelijk verandert, zij het sluipenderwijs en impliciet. Dit is onwenselijk; stelseldiscussies behoren tot de kerntaken van de overheid, aldus de Onderwijsraad.
Lippendienst
Het rapport van de Commissie Dijsselbloem trok veel aandacht in 2008. Het werd ook in de Tweede Kamer kort na verschijnen vaak aangehaald in debatten. Thema’s als draagvlak voor vernieuwingen in het onderwijsveld, het onderscheid tussen ‘wat’ en ‘hoe’, aandacht voor implementatie en de wenselijkheid van meer evidence-based-beleid kwamen geregeld langs. Maar van een systematische doordenking en toetsing van nieuw beleid in het licht van de aanbevelingen van de commissie is sindsdien bijna nooit sprake geweest. Er is vooral veel lippendienst aan het rapport bewezen, zo blijkt uit de studie Impact van de Commissie Dijsselbloem op onderwijsbeleid van het Kohnstamm Instituut. Die is uitgevoerd in opdracht van de Onderwijsraad, ter onderbouwing van het onlangs verschenen advies Onderwijspolitiek na de Commissie Dijsselbloem. In de studie is gekeken naar het beleid op het gebied van voor- en vroegschoolse educatie, lerarenbeleid, voortijdig schoolverlaten, toezichtbeleid, onderwijstijd, burgerschap en sociale integratie, kwaliteitsbeleid en passend onderwijs. Ook zijn over deze onderwerpen interviews met beleidsambtenaren en velddeskundigen gehouden.
De auteurs werken bij het Kohnstamm Instituut en voerden in opdracht van de Onderwijsraad een studie uit naar de invloed van het rapport van de Commissie Dijsselbloem. Kijk voor meer informatie op www.kohnstamminstituut.uva.nl.
Dit artikel is verschenen in Didactief, november 2014.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
