Onderzoek

Het publieke karakter van onderwijs

Het schaduwonderwijs groeit, net al het particuliere onderwijs. Beroepsopleidingen en bedrijven werken steeds intensiever met elkaar samen. Er is een roep om (in uitzonderlijke gevallen) leerlingen met publieke bekostiging particulier onderwijs te laten volgen. Internationaal opererende commerciële scholen-bedrijven en kapitaalkrachtige fondsen oefenen invloed uit op het Nederlandse onderwijs. De platforms van bigtech bedrijven dringen diep de school in. Reden genoeg om vraagstukken rond publiek en privaat opnieuw te doordenken. In dit essay, geschreven op verzoek van de Onderwijsraad, probeer ik het denken over publiek en privaat te ordenen en stof tot nadenken te bieden.

Eerst schets ik drie perspectieven om over publiek en privaat na te denken. In het eerste, institutionele perspectief draait het om de vraag: hoe is het geregeld? In het tweede, instrumentele perspectief is de leidende vraag: wat werkt het beste? En het derde, principiële perspectief stelt de meer fundamentele vraag: wat is nodig?

Hoe is het geregeld? Een institutioneel perspectief

In deze denklijn gaat veel aandacht naar financiering, besturing, verstrekking, uitvoering en de verdeling van verantwoordelijkheden. Antwoorden op vragen als: wie betaalt, wie bestuurt, en wie is verantwoordelijk, bepalen wat publiek is en wat privaat. Om de achtergrond van dit perspectief te begrijpen, helpt het om terug te gaan naar de tijd van de naoorlogse welvaartstaat, waarin verschillen tussen publiek en privaat vooral institutioneel van aard waren. Rollen waarvan we het nu volstrekt logisch vinden om ze van elkaar te onderscheiden - zoals financier, bestuurder en verstrekker - vielen toen bijna als vanzelfsprekend met elkaar samen. Enigszins karikaturaal was de gedachte: de publieke sector bestaat uit organisaties die horen bij de overheid, met directe aansturing door de overheid, die publieke taken uitvoeren namens de overheid, met geld van de overheid, met mensen die gedreven zijn door de publieke zaak en in dienst zijn van de overheid. Daarnaast is er een duidelijk te onderscheiden private sector met – net zo karikaturaal – commerciële bedrijven, die met het aanbieden van producten en diensten hun eigen broek ophouden, met elkaar concurreren om de gunst van de klant, gericht zijn op winst en waar mensen werken die gedreven worden door ondernemerschap en geld verdienen.

Deze gedachte van twee duidelijk afgebakende sectoren is een veel te simpele voorstelling van zaken. Want wat bijvoorbeeld te doen met kerkgenootschappen, verenigingen en stichtingen? Zeker niet van de overheid, en ook niet gericht op winst. Al die organisaties werden ondergebracht in wat dan werd genoemd ‘de derde sector’, die zich in Nederland uitstrekt van wonen tot zorg en van welzijn tot onderwijs. De grote verscheidenheid aan organisaties in die derde sector maakt duidelijk hoezeer dat een restcategorie is. Een simpele indeling met twee - of desnoods drie - sectoren (publiek en privaat) heeft dan analytisch en praktisch maar beperkte waarde. Bovendien ontstaan de meest complexe en interessante vraagstukken juist op de grensvlakken met en binnen de ‘derde sector’. Bijvoorbeeld: mag de overheid eisen stellen aan een particulier initiatief met een maatschappelijke doelstelling? En zo ja, welk type eisen dan wel en welke niet?

Wat werkt het beste? Een instrumenteel perspectief

Een tweede perspectief op publiek en privaat kiest voor een pragmatisch criterium. Wat werkt het beste? Dit perspectief krijgt vanaf de jaren ’80 wereldwijd veel aandacht en navolging en leidt een discussie in over zogeheten kerntaken van de overheid. Nadat eerder werd gedacht in termen van grenzen tussen publiek en privaat, leidt dit tweede perspectief tot denken in termen van combinaties van publieke en private elementen. Publiek staat dan niet meer voor een sector, maar voor specifieke aspecten binnen een gevarieerd ecosysteem. Daarom is het beter te spreken over de mate van publiek en privaat, of wel publicness en privateness.

Om te bepalen wat het beste werkt, begint dit perspectief met het typeren van het economische goed in kwestie. Een economisch goed kan van alles zijn: een taak, een belang, een product, een dienst. Volgens de neoklassieke economische theorie voldoet het marktmechanisme in beginsel het beste om zo’n goed te produceren en te verdelen. Het prijsmechanisme zorgt voor de afstemming tussen mensen die behoefte hebben aan het goed (consumenten) en mensen die dat goed kunnen aanbieden (producenten). Als er veel vraag is terwijl er weinig aanbod is, stijgt de prijs. Dat maakt het voor andere aanbieders aantrekkelijk om het goed ook te produceren, waardoor het aanbod toeneemt en de prijs vervolgens daalt. In de omgekeerde situatie - meer aanbod dan vraag – daalt de prijs. Zo zorgt het prijsmechanisme ervoor dat vraag en aanbod voortdurend naar een evenwicht tenderen.

Privaat, publiek en positioneel
Onderwijs is geen publiek goed, maar heeft wel veel positieve opbrengsten. De baten die direct ten goede komen aan degene die het onderwijs heeft gevolgd, zijn individuele of private opbrengsten van onderwijs. Bijvoorbeeld: plezier in het leren zelf, of inkomen uit werk dat mogelijk is dankzij het gevolgde onderwijs. Opbrengsten die ten goede komen aan de samenleving als geheel zijn publieke opbrengsten van onderwijs. Bijvoorbeeld: de bijdrage van een geletterde bevolking aan het functioneren van een democratie, en de toekomstige welvaart van een land.

Dan zijn er ook nog positionele opbrengsten van onderwijs. Die zijn het gevolg van de rol die diploma’s en certificaten vervullen bij het selecteren van mensen, vooral op de arbeidsmarkt. De waarde van een diploma op de arbeidsmarkt hangt mede af van het aantal andere mensen dat hetzelfde of een beter diploma heeft. Als je als één van de weinigen van je generatie een universitaire bul behaalt, heb je daar meer aan dan wanneer de helft van je generatie dat heeft gedaan. Positionele opbrengsten veroorzaken een prikkel om steeds méér te investeren in onderwijs. Misschien zelfs wel meer dan nodig of gerechtvaardigd is. Als er veel meer hoger opgeleiden zijn dan dat er werk voor hen is, dan kunnen hoger opgeleiden het werk gaan uitvoeren dat ook door middelbaar opgeleiden gedaan kan worden. Die middelbaar opgeleiden kunnen op hun beurt lager opgeleiden verdringen. In zo’n situatie zijn de individuele en maatschappelijke kosten voor onderwijs hoger dan de baten. Het zijn vooral deze positionele opbrengsten van diploma’s, die van onderwijs een ratrace kunnen maken met sociale verspilling als uitkomst.

In het geval van onderwijs, is het functioneren van het prijsmechanisme niet genoeg om af te wegen óf en zo ja hóe een overheid het best kan optreden. Steeds is ook de vraag hoe de positionele kenmerken van onderwijs zich ontwikkelen. Die kenmerken zijn bijvoorbeeld een prikkel voor de groei van schaduwonderwijs - zoals huiswerkbegeleiding en bijles - en de groei van onderscheidende trajecten - zoals honours-trajecten en university colleges. Dergelijk aanbod is vanuit het perspectief van gelijke kansen niet op voorhand problematisch: het gaat vooral om de criteria die een rol spelen bij de (zelf)selectie van leerlingen en studenten. In Nederland worden positionele kenmerken van het funderend onderwijs gedempt door het civiele effect van diploma’s. Alle leerlingen met eenzelfde diploma hebben toegang tot hetzelfde vervolgonderwijs, ongeacht de school waar het diploma is behaald en ongeacht de instelling waar ze verder willen.

Rond de jaren ’80 ontstaat in veel landen de wens om het onderwijs te laten profiteren van de voordelen van marktmechanismen. Door keuzemogelijkheden te bieden aan ouders, leerlingen en studenten. Door efficiëntie en innovatie te stimuleren. Door scholen autonomie te bieden in combinatie met de eis verantwoording af te leggen. Zo ontstaat wereldwijd een grote verscheidenheid aan publiek-private constellaties. Het onderscheid tussen bestuur en management leidt bijvoorbeeld tot heel verschillende combinaties in landen als de Verenigde Staten en Chili. Zo kan een democratisch gekozen bestuur van een publiek bekostigd schooldistrict, een prestatiecontract sluiten met een commercieel bedrijf. Het bedrijf krijgt gedurende vijf jaar de zeggenschap - inclusief personeelsbeleid - over een aantal scholen. Als het bedrijf erin slaagt de uitval met een vastgesteld percentage terug te brengen en de gemiddelde prestaties van leerlingen omhoog te brengen, volgt een bonus. Wat is er dan precies publiek aan het onderwijs? En hoe zit dat dan als een bestuur van particulier bekostigde scholen eenzelfde contract sluit met een non-profit organisatie die het management van scholen verzorgt?

Vouchers kunnen de bekostiging van onderwijs aan de leerling koppelen in plaats van aan de aanbieder. Als die vouchers toegang geven tot alle soorten aanbieders, ontstaan allerlei publiek-private combinaties. Ouders die hun kinderen naar een particuliere school sturen, krijgen dan bijvoorbeeld (een deel van) de kosten vergoed uit publieke middelen. Als aanbieders van onderwijs winst mogen maken en uitkeren, zoals in Zweden, kunnen commerciële ketens van scholen ontstaan die publieke middelen als winst uitkeren aan particuliere aandeelhouders. Zo verschuift het denken in termen van publieke en private sectoren en dimensies, naar het denken in termen van gevarieerde ecosystemen waarin publieke en private aspecten met elkaar vervlochten zijn.

Er ontstaan dan nieuwe vragen. Kan de overheid bijdragen aan het ontstaan van dergelijke ecosystemen, of sterker, is het zelfs haar taak die te creëren? Bijvoorbeeld in het licht van klimaatverandering en de energietransitie? En als dat zo is, wat zou de rol van de overheid dan moeten zijn? Wie treedt op als beheerder van zo’n ecosysteem, wie bewaakt dat het systeem als geheel wenselijke uitkomsten genereert, en wie mag op welke gronden ingrijpen?

Wat moet je willen? Een principieel perspectief

De basisvraag van het derde perspectief is: wat zou een samenleving voor zichzelf moeten willen? En welke verhouding tussen overheid en burgers en tussen burgers onderling hoort daarbij? Dit perspectief beroept zich op denkers uit de 18e en 19e eeuw. Dat deze denkwijze recent meer aandacht krijgt, komt zowel door voortschrijdend inzicht als maatschappelijke veranderingen. Toenemend dringt een besef door dat het publieke karakter van een voorziening, taak of activiteit niet alleen schuilt in democratisch gelegitimeerde doelen (‘het wat’), maar ook in de manier waarop die doelen worden gerealiseerd (‘het hoe’). Het gaat ook om het waarborgen van democratische waarden en praktijken. Cruciale vragen zijn dan: Wat zijn die fundamentele waarden die ten grondslag liggen aan een democratische samenleving? En wat zou ‘het publiek’ voor zichzelf moeten willen om in de toekomst een adequaat functionerende democratische rechtsstaat te waarborgen, waarin burgers in vrijheid met elkaar kunnen samenleven?

Het evenwicht tussen verschillende belangen kan verschuiven als een specifieke subgroep veel ruimte krijgt om een specifiek deelbelang te behartigen. Of die subgroep nu een selecte groep burgers, een goededoelenorganisatie of een commercieel bedrijf is. Als één perspectief gaat overheersen, ontstaat het risico dat collectieve, gezamenlijke belangen naar de achtergrond verschuiven of zelfs worden ‘gekaapt’.

Commerciële organisaties die als sponsor betrokken raken bij een school – bijvoorbeeld voor een sportteam of de schoolkrant – ontwikkelen na verloop van tijd vaak de neiging om hun invloedssfeer uit te breiden naar het onderwijs zelf. Het punt is vaak niet eens zozeer, of niet alleen, de betrokkenheid van deze organisaties bij het onderwijs. Het punt is eerder, of ook, een gebrek aan alertheid vanuit het onderwijs zelf om het evenwicht tussen álle en ieders belangen te bewaken. Individuele scholen, maar ook internationaal opererende onderwijsorganisaties, krijgen regelmatig het verwijt veel te naïef te zijn. Ze bieden vaak onvoldoende tegenwicht en verliezen de regie.

Zo ontstaan risico’s van allerlei vormen van softe privatisering: private invloeden worden geïntegreerd in de governance van het onderwijs. Sturing en beleidsvorming gebeurt tegenwoordig vaak in netwerken met verschillende organisaties. Door te participeren in die netwerken, krijgen commerciële bedrijven en non-profit organisaties de mogelijkheid invloed uit te oefenen op onderwijs. Bijvoorbeeld grote platforms en kapitaalkrachtige fondsen. Soms nemen deze organisaties zelf het initiatief om in netwerken te participeren; soms doen ze dat op uitnodiging van overheden. Organisaties kunnen zo veel invloed uitoefenen, door het (onder condities) beschikbaar stellen van geld, maar ook door mensen in contact te brengen met anderen. Dit verschijnsel doet zich voor op lokaal, nationaal en internationaal niveau. Het probleem is niet dat mensen en organisaties zich willen inzetten voor het onderwijs; het probleem is het gebrek aan democratische controle op deze netwerken. Wat bedrijven en non-profit organisaties beogen, welke belangen ze behartigen en hoe zich dat verhoudt tot bredere belangen, onttrekt zich aan het publieke oog. Ook, of juist, bij zelfverklaarde weldoeners en mensen en organisaties die zelf bepalen wat van publieke waarde is, wordt ‘publicness’ geclaimd zonder representatie van een publiek.

Een ander fenomeen is sluipende privatisering. Dat is het verschijnsel dat commerciële betrokkenheid bij secundaire of ondersteunende processen leidt tot het beïnvloeden van primaire of kernprocessen. Hét voorbeeld is digitalisering. Door digitalisering vervaagt, verwatert en verdwijnt het klassieke onderscheid tussen ondersteunende processen – zoals een leerlingvolgsysteem – en het onderwijsleerproces zelf. Ook hier geldt: het probleem is niet dat scholen gebruik maken van de deskundigheid van bedrijven. Het probleem is eerder dat de invloed van die bedrijven zich aan het zicht van ‘het publiek’ onttrekt. En het probleem is vooral dat scholen daar ook zelf vaak onvoldoende zicht op hebben, zich afvragen wat wel en niet wenselijk is, en grenzen stellen.

Waar brengt ons dit?

Onder de brede noemers van publiek en privaat gaan heel verschillende ontwikkelingen schuil. Een verschuiving in de richting van ‘privaat’ kan bijvoorbeeld verwijzen naar het politieke debat waarin het belang van onderwijs voor de kenniseconomie steeds meer nadruk krijgt (economisering). Of naar een wijziging in het stelsel, zoals de Wet meer ruimte voor nieuwe scholen, die het voor initiatiefnemers eenvoudiger moet maken om toe te treden tot de ‘scholenmarkt’ (liberalisering). Of naar bestuurlijke ontwikkelingen, zoals verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, waardoor (lokale) overheden minder directe zeggenschap krijgen over scholen. Met andere woorden: de ‘publicness’ van onderwijs verandert voortdurend van gedaante.

Een paar algemene observaties zijn wel te geven over het denken over publicness.

- Hoe iets is geregeld, kan bijdragen aan het publieke karakter van een organisatie, dienst of activiteit, maar is daarvoor geen garantie (institutioneel perspectief). Met andere woorden: het feit dat scholen worden bekostigd met belastinggeld, betekent nog niet dat onderwijs een publiek karakter heeft of houdt. En andersom: het feit dat een organisatie een commercieel bedrijf is, betekent evenmin dat dat bedrijf geen publiek karakter kan hebben of ontwikkelen.

- De uitkomsten die een organisatie realiseert, of de publieke waarde die het genereert, zijn relevant voor het publieke karakter, maar niet het enige (instrumenteel perspectief). Anders gezegd: de publicness van onderwijs schuilt in de inhoud van curricula, leeropbrengsten en het verstrekken van een diploma met maatschappelijke waarde, maar dat is zeker niet het enige.

- De manier waarop processen zijn ingericht en organisaties functioneren zijn belangrijke aspecten van publicness. Dat geldt zeker voor onderwijs, vanwege de specifieke rol die het vervult in een democratische samenleving. De manier waarop besluitvorming tot stand komt hoort daarbij.

- Het publieke karakter van iets is geen gegeven. Het publieke karakter van onderwijs moet steeds opnieuw worden gemaakt, door concrete mensen, op concrete momenten en met concrete middelen. Het vereist continu aandacht, onderhoud en doordenking.

Verderbrengende vragen

Ter afronding een aantal vragen die mij als het meest prangend en relevant voorkomen in het licht van het publieke karakter van het onderwijs in Nederland anno 2022.

1. Hoe is beter zicht te verkrijgen op het functioneren van het hele ecosysteem van onderwijs, inclusief de bijdrage en invloed van fondsen, non-profit organisaties en bedrijven?

Het publieke en het private raken meer en meer met elkaar vervlochten, ook in onderwijs. Zo zijn regulier- en schaduwonderwijs (bijlessen, examentrainingen, huiswerkinstituten) met elkaar verweven en ontwikkelen beide zich in relatie tot elkaar. Hetzelfde geldt voor intensieve samenwerking tussen opleidingen, bedrijven en instellingen. Gebruikelijke manieren om naar onderwijs te kijken, worden daardoor langzaam maar zeker minder relevant, omdat een steeds groter deel van het relevante ecosysteem dan buiten beeld blijft. Dat betekent dat we andere, bredere, manieren van kijken moeten ontwikkelen. Dat geldt voor onderwijsprofessionals in de praktijk, voor beleidsmakers en bestuurders, en ook voor toezichthouders en onderzoekers.

2. Kan een publiek debat bijdragen aan het expliciteren van het publieke karakter van onderwijs, en wat ‘we’ (het publiek) wel en niet van onderwijs mogen verwachten?

Onderwijs is een publieke voorziening. Wat onderwijs ‘publiek’ maakt is onder meer brede toegankelijkheid, een oriëntatie op het collectief, het zich verhouden tot een grotere gemeenschap, het creëren van gedeelde ervaringen, kennismaken met een cultuur. De laatste jaren klinkt een steeds sterkere roep om maatwerk, gepersonaliseerd leren en flexibilisering. Bovendien is er een individueel belang een zo hoog mogelijk diploma te behalen. Omdat individuen een stem kunnen geven aan individuele belangen en behoeften, en het vaak ontbreekt aan een expliciete vertolker van publieke belangen, is het risico dat het publieke karakter van onderwijs steeds meer uitholt. Het inrichten van een inclusief proces van publiek debat kan wellicht helpen om te expliciteren welke aspecten van het publieke karakter van onderwijs ‘we’ (het publiek) in ieder geval willen behouden. Dat stelt grenzen aan de mate waarin het onderwijs tegemoet kan komen aan individuele wensen en behoeften.

3. Wat is ervoor nodig om het publieke karakter van onderwijs voldoende mee te laten wegen in besluiten over onderwijs?

De Nederlandse traditie van vrije schoolkeuze voor ouders en veel autonomie voor besturen, biedt veel ruimte aan particuliere belangen en is aanleiding voor veel variëteit bínnen het publieke bestel. Tegelijkertijd is het Nederlandse stelsel kwetsbaar voor het onvoldoende meewegen van publieke waarden en belangen. Dat blijkt ook in de taal: het is in Nederland heel normaal om over onderwijs te spreken in termen van kiezen, profileren en marktaandeel, maar een neutraal woord voor ‘comprehensive school’ ontbreekt. Het roept de vraag op wat er voor nodig is om meer alertheid te creëren voor het publieke karakter van onderwijs en het belang daarvan. Misschien zijn daar ook nieuwe woorden voor nodig. Die alertheid is nodig op alle niveaus van besluitvorming: variërend van leraren en docententeams die besluiten over een nieuwe lesmethode, tot schoolleiders die besluiten over reclame-uitingen in de school, tot bestuurders die wel of niet met elkaar willen samenwerken, tot beleidsmakers op lokaal en landelijk niveau.

4. Welke rollen kan de overheid vervullen om het publieke karakter van onderwijs te bewaken, te borgen en te bevorderen? Welke rollen kunnen onderwijsbesturen en onderwijsprofessionals vervullen?

Publicness is ook op te vatten als kenmerk van een proces. Hoe inclusiever en democratischer ingericht, hoe publieker het proces. Lokale en landelijke overheden hebben daarin een bijzondere en specifieke verantwoordelijkheid. Het is aan hen om de inclusiviteit van het proces te bewaken en om bijvoorbeeld te voorkomen dat bepaalde machtige of kapitaalkrachtige partijen onevenredig veel invloed krijgen. Verder is het aan hen om ervoor te zorgen dat ook de belangen van burgers die niet actief participeren, wel voldoende worden meegewogen. Tegen die achtergrond zijn ook tal van nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid, zoals burgerfora, interessant. Niet alleen voor overheidsambtenaren, ook voor bestuurders en professionals van organisaties met een maatschappelijke rol.

5. Hoe zijn de uitgangspunten van debat, inclusiviteit en morele kwaliteit herkenbaar in de inrichting van het onderwijsstelsel? En welke invloed heeft dat op het vermogen van het onderwijs om ‘publicness’ te produceren?

Als we verwachten dat het onderwijs bijdraagt aan het functioneren van de democratische rechtsstaat, moet ook de vraag gesteld hoe normatieve uitgangspunten van die democratische rechtsstaat gestalte krijgen in de inrichting van het stelsel. Hoe krijgt het inhoudelijke gesprek over onderwijs vorm? Waar vindt het eigenlijk plaats – in de Tweede Kamer, in lerarenkamers – en wie doet daar wel en niet aan mee? Draagt de inrichting van het stelsel bij aan inclusiviteit? Hoe zijn schaarse hulpbronnen – zoals leraren – verdeeld over scholen, en hoe rechtvaardigen we dat? En hoe hangen de ongemakkelijke antwoorden op die vragen samen met het vermogen van scholen en opleidingen om in de dagelijkse onderwijspraktijk steeds opnieuw ‘publicness’ te produceren?

Dit is een ingekorte versie van het essay. Lees de hele publicatie hier.

Lees hier de blogs die Sietske Waslander voor Didactief schreef.