‘De spreiding van kennis, macht en inkomen’, dat definieerde Joop den Uyl al in de jaren vijftig als kerndoel voor sociaal-democratische politiek. Twintig jaar later was dat ook het motto van zijn beroemde kabinet. In dat kabinet speelde Jos van Kemenade een cruciale rol als onderwijsminister. Eerverleden jaar overleed Van Kemenade, halverwege een serie beschouwende gesprekken met Adriaan in ’t Groen, beleidshistorisch onderzoeker in Leiden. Van die gesprekken doet In ‘t Groen nauwgezet verslag in een zojuist verschenen boek ‘Sociale ongelijkheid en onderwijsbeleid’ (Eburon, 2021). Naast die (soms noodgedwongen onaffe) gespreksverslagen bevat het memorabele boek bijdragen van mensen die onderwijsminister Van Kemenade van dichtbij meemaakten. Zo werd het uiteindelijk een ‘Portret van Van Kemenade’. En tegelijk een ware, welhaast verplichte schatkamer, soms wat rommelig nog, maar niettemin, voor wie vandaag, met de kennis van nu, wil nadenken over passend onderwijsbeleid. Juist vandaag, op een moment waarop de kloof tussen arm en rijk, tussen gedepriveerden en geprivilegieerden groot is en van cohort op cohort verder lijkt te verbreden.
In ´t Groens nauwgezette verslag van zijn gesprekken met Jos van Kemenade maakt overduidelijk dat die laatste beslist niet was gestopt met denken over onderwijs en kansen(on)gelijkheid. Zelf zag hij zijn gedachten als een soort remake en update van zijn roemruchte Contourennota uit de jaren zeventig. Dat was destijds een ministeriële discussienota die vooral in herinnering is gebleven vanwege het zeer omstreden voorstel tot invoering van een Middenschool. De Middenschool zou alle leerlingen na het basisonderwijs nog enkele jaren bij elkaar houden en zo resulteren in een heilzaam uitstel van de vervolgkeuze. Kansarme leerlingen zouden door dat uitstel de eerder opgelopen achterstanden kunnen inlopen, anderen konden bijtanken op gebieden waar nog lacunes lagen. En allen konden zich verder verdiepen in leerstof die aansloot bij hun belangstelling en aanleg of in zaken waarmee ze juist nog onvoldoende kennis hadden gemaakt. Enkele jaren nog bleven zo alle opties open omdat leerlingen niet langer afgerekend werden op het ontwikkelingsniveau op hun twaalfde.
Duidelijk was ook waarom dat nodig was: de ‘schoolgeschiktheid’ op hun twaalfde reflecteerde in hoge mate het herkomstmilieu van de leerlingen, en definieerde dus ook de op datzelfde moment afgedwongen schoolkeuze. Het onderwijs hield daarmee de ‘reproductie van de sociale ongelijkheid’ (van generatie op generatie) in grote lijnen in stand. Grote reserves aan talent kwamen zodoende niet tot ontwikkeling, het meest nog bij ‘arbeiderskinderen’. Dat was levenslang nadelig voor de betrokkenen zelf en ook slecht voor het land als geheel. Wilde je dat aanpakken, dan moest het hele bouwwerk van de onderscheiden schooltypen in het voortgezet onderwijs op de schop, want het dwong in wezen – zo luidde de diagnose – tot grote kansenongelijkheid en in feite dus op ‘institutionele discriminatie’, al had dat begrip in die tijd hier nog geen ingang gevonden. De herhaaldelijk gebruikte term ‘standenonderwijs’ was helder genoeg.
De Contourennota handelde overigens over veel meer dan alleen die omstreden Middenschool: hij handelde ook over de verhouding van kleuterschool en lagere school, over de onderlinge verhouding van leergebieden en hun plek in het leerplan, over de noodzakelijke remediëring en compensatie van leerachterstanden op jonge leeftijd, over de noodzaak van een gedegen vak ‘maatschappijleer’ en over statusherstel voor het beroepsonderwijs. De Contourennota zat kortom eivol gedreven vernieuwingsideeën.
De herhaalde berichten van de OESO (organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling) over de actuele staat van het Nederlandse onderwijs en de tweejaarlijkse commentaren op de internationale vergelijking van schoolresultaten (PISA) laten sindsdien niet na erop te wijzen dat een stelsel van vroege selectie (zoals het Nederlandse) de sociale ongelijkheid versterkt. Die gedachtegang vind je ook onmiskenbaar terug in recente jaarverslagen van de Onderwijsinspectie. Je zou al die rapportages dus kunnen lezen als evenzovele herhaalde pleidooien voor zo’n Middenschool, maar dat doen ze geen van alle openlijk want dat zou het draagvlak voor die rapportages maar in de weg zitten. Immers, Van Kemenades plan voor een Middenschool heeft intussen geen best imago, het plan faalde (net als de meeste Gesamtschule-plannen in Duitsland). Sterker nog: het voorstel resulteerde juist in breed verzet vanuit de politiek, vanuit het onderwijsveld en niet te vergeten in ‘het stemmen met de voeten’ van onwillige ouders. De middenklasse liet zich haar voorrangspositie zomaar niet ontnemen en ze meed zoveel mogelijk voor haar eigen kroost de langdurige aanwezigheid van minder presterende klasgenoten uit de gedepriveerde sociale klassen; dat kon naar hun idee de eigen kansen immers maar bederven.
Waarom Van Kemenades plannen destijds niet wilden lukken, daarop gaan de diverse door Adriaan in ‘t Groen aangezochte co-auteurs elk op hun eigen manier in. Laten we die co-auteurs eerst even aan het woord, want dat kadert het geheel mooi in.
Het was Van Kemenades voortvarendheid, zijn gedrevenheid en zijn haast die destijds zoveel verzet hadden opgeroepen, meer dan zijn idee voor keuze-uitstel zelf, zo betoogt oud-onderwijsminister Wim Deetman. De zeer ongelijke verdeling van leerlingen uit onderscheiden milieus over de bestaande schooltypen (‘standenonderwijs’) was op zich al jaren vóór Van Kemenades ministerschap aan de kaak gesteld. Ze was aanleiding voor onder meer de invoering van ‘brugjaren’ in alle VO-schooltypen (De Mammoetwet 1968). Deetman plaatst in zijn bijdrage aan In ’t Groens boek die langere beleidsontwikkelingen fraai in tijdsperspectief. Hij ziet Van Kemenades voorstel voor een Middenschool als een logische reactie op het falen van die Mammoetwet: die wist het beoogde uitstel van de selectie op twaalfjarige leeftijd niet te bewerkstelligen. Maar het gebeurde te plots en allemaal te gedreven en te gehaast. Eigenlijk geeft Van Kemenade in zijn gesprekken Deetman deels gelijk. De Tweede Kamer zei al voor zijn tijd: we willen een samenhangende visie. Die kregen ze in de Contourennota en sommigen schrokken zich rot. Het was immers wel erg veel, achteraf gezien.
Oud-inspecteur-generaal Ferdinand Mertens licht in zijn bijdrage vooral toe dat Van Kemenades voorstellen onvoldoende overtuigden. Uitvoerig geeft hij de redeneringen weer van de opponerende hoogleraar Adriaan de Groot. Deze wilde het eerst allemaal nog maar bewezen zien voordat het ingevoerd zou worden en betichtte Van Kemenade er publiekelijk van dat hij een cordon van ideologische medestanders om zich heen had verzameld in plaats van onafhankelijke wetenschappers. Dat De Groot zo munitie leverde voor een feitelijke strijd om de macht in onderwijsland moge duidelijk zijn.
Dat Mertens in Van Kemenade de doorbraaksocialist (Idenburgs vraag om constructieve onderwijspolitiek) herkent die over de grenzen van de zuilen heenstapt, dat vraagt eigenlijk ook om de slotsom dat het - misschien wel daarom - niet wilde lukken, juist dus vanwege de macht van of achter die zuilen. Mertens had overigens eens moeten weten hoezeer Van Kemenade in zijn laatste gesprekken juist de Onderwijsinspectie optilt als een sleutelinstituut voor het steeds weer ijken van de grondwettelijke deugdelijkheidsverplichting van de overheid. Dat moet hem toch als muziek in de oren klinken nadat het veld de Inspectie juist terug joeg in haar hok.
De voormalige directeur-generaal van OCW en latere hoogleraar Roel in ’t Veld wijst op zijn beurt op ontbrekende aandacht voor een zorgvuldige publieke framing van Van Kemenades plannen, naar In ‘t Velds idee een manco van het hele kabinet Den Uyl. Maak nou toch eerst de geesten rijp voordat je je politieke plannen onthult, nu kwam het allemaal veel te plotseling en te dreigend. Misschien is zijn commentaar op te vatten als een indirecte verwijzing naar het feit dat het departement een langer tijdsperspectief heeft dan een minister. Maar ja, Van Kemenade had dus wel haast.
Professor Wim Meijnen beperkt zijn bijdrage tot een nauwgezette weergave van de rijke geschiedenis van Van Kemenades kansenbeleid in het basisonderwijs, plus wat daarop aan wisselende en geleidelijk verblekende varianten zou volgen. Weliswaar onthoudt hij zich van uitspraken over het voortgezet onderwijs, maar hij memoreert wel terloops zelf te hebben meegewerkt aan de latere plannen voor het Voortgezet Onderwijs zoals die door Van Kemenade worden uiteengezet in zijn gesprekken (waarover verderop meer). Fijntjes laat Meijnen weten dat de eigen Partij van de Arbeid die nadrukkelijk aangeleverde nieuwere voorzetten heeft genegeerd in haar latere partijprogramma: angst voor het doen van nieuwe suggesties voor structuuraanpassingen, zo stelt Meijnen. En uitermate pijnlijk voor Van Kemenade persoonlijk, zo mag ik toevoegen. Je kunt dat overigens zien als een verwijzing naar het kernprobleem: de heersende machtsverdeling in het onderwijsbeleid. Waarna Meijnen overigens een bondig en helder overzicht geeft van de actuele stand van de wetenschap inzake kansenongelijkheid. Dat eindigt met de diagnose dat het ontbreekt aan scaffolding als oorzaak voor kansenongelijkheid, het telkens slim tillen naar een volgend leerniveau, wat zowel veel ouders als leerkrachten nalaten of niet beheersen.
Zelf heb ik in mijn bijdrage aan In ’t Groens boek de door Van Kemenade onderschatte botsing op bestaande opvattingen en praktijken in onderwijsland als een kernprobleem gesignaleerd. Er zaten grote gaten in de probleemstelling waarop Van Kemenades Contourennota het antwoord wilde zijn. Veel ingesleten principes van standenonderwijs werden in die nota niet benoemd, maar dreigden zijn innovatiegedachten praktisch te incorporeren en zo onvermijdelijk te neutraliseren. De wijd verspreide romantische vrijage met vage onderwijsdoelen en onrealistische pretenties stond haaks op effectieve kansenverbetering. Een analogie met het traditionele meisjesonderwijs ligt voor de hand: je kon recepten voor emancipatie en ‘roldoorbrekend onderwijs’ niet zomaar verenigen met de oude praktijk van huishoud- en meisjesschool of zelfs vakkenpakketkeuze en informele vroege selectie. Zo vanzelfsprekend was de veroordeling van de kansenongelijkheid door het onderwijsveld immers ook weer niet: zo ze al niet door velen legitiem werd geacht, dan toch wel in de ogen van velen onvermijdelijk. Hoe dacht Van Kemenade ooit te vernieuwen zonder zulke ingeslepen praktijken eerst tegelijk te niet te doen?
Van Kemenades gesprekken met In ’t Groen pogen nu zulke omissies van destijds te pareren. Hoe pakken die gesprekken uit?
De twee meest opvallende veranderingen in wat ik maar Van Kemenades jongste en laatste versie van zijn Contourennota noem, zijn het wegvallen van plannen voor een Middenschool en zijn nadrukkelijke omarming van ‘the effective school movement’ (ook al benoemt hij dat zelf niet zo). Het gewenste uitstel van schoolkeuze en het streven naar ‘deugdelijkheid’ worden nu geschetst in een sfeer van politieke paradoxen en een worsteling met onvermijdelijke ambivalenties.
Natuurlijk is het laten vallen van het Middenschool-ideaal heel opmerkelijk, maar het is anderzijds in zekere zin ook maar schijn: Van Kemenade verlengt in zijn vernieuwde plan de basisschool en haalt zo twee jaren weg uit het voortgezet onderwijs. Dus toch wel degelijk vasthouden aan uitstel van schoolkeuze, zij het nu om vooral tactische redenen anders aangezet: geen discussie over wie straks meedoet, de VO-besturen zijn simpelweg niet weer aan zet. En zijn voortdurende pleidooi voor schooleffectiviteit is een actuele vertaling van de naar zijn idee zwaar verwaarloosde maar wel bestaande grondwettelijke verplichting van de overheid om toe te zien op de deugdelijkheid van het onderwijs (ooit gedefinieerd als tegenhanger van de financiële gelijkstelling). Zo plaatst Van Kemenade expliciet piketpaaltjes: hij engt de marges in van wat actueel door het onderwijsveld wordt opgevat als de vrijheid van onderwijs en wat naar zijn idee weinig van doen heeft met de oorspronkelijke betekenis daarvan. We bekijken beide punten wat uitgebreider.
Eerst nog moeten we vaststellen dat Van Kemenade zijn probleemstelling aanmerkelijk heeft aangescherpt. Dat begint met wat hij de sociale kwestie noemt, de in het onderwijs te bestrijden sociale ongelijkheid. Die is haast een eeuw zwaar verwaarloosd door de voortdurende gerichtheid op de gelijkstelling van de zuilen, die ooit als een verstandige pacificatie werd doorgevoerd maar die de overheid voortaan onterecht op afstand plaatste. Inmiddels wordt die vrijheid al lang niet meer in haar oorspronkelijke zin opgevat. Ze is verworden tot een vrijheid van schoolbesturen en vervolgens onderwijsgevenden die de overheid veelal juist beletten om afdoende toe te zien op de deugdelijkheid. Dat laatste is echter de enige manier om de sociale kwestie grondig aan te pakken. En die sociale kwestie is in de ogen van Van Kemenade alleen maar nijpender geworden. Hij signaleert naast alle talentverlies een enorme culturele tweedeling over uiteenlopende levensterreinen (hij gebruikt in dit kader de term klassenstrijd) die alle samenvallen met opleidingspeil, die ook samenvalt met onderscheiden informatiekanalen en onderscheiden waarheidsbeelden. Met – naar zijn idee - een grote achterliggende tweedeling in taalbeheersing. Deze gestaag toenemende tweedeling vergelijkt hij vervolgens met de watersnoodramp: ze moet net zo ontpolitiseerd worden en ze vraagt net zo om langdurig en doelgericht overheidsbeleid. Obstakel zijn de zich autonoom wanende schoolbesturen die de overheid verhinderen om de noodzakelijke invulling te geven aan toezicht op de deugdelijkheid en die ooit de daartoe bedoelde belangrijke beleidsbudgetten naar zich toe hebben getrokken. Van Kemenade ziet geen andere weg voor kwaliteitsbewaking en kwaliteitsbevordering dan een langdurig project, vergelijkbaar met de Deltawerken of de energietransitie. Hij wil nu een regeringscommissaris aanstellen die over kabinetten heen en gewapend met forse budgetten de noodzakelijke beleidsstappen uitwerkt nadat daarover eerst afdoende en brede politieke consensus is gedefinieerd.
Met zijn keuze voor verlenging van het basisonderwijs in plaats van inperking van de categoriale VO-schooltypen (lees: Middenschool) lijkt Van Kemenade vooral het eerdere, fatale verzet te willen pareren van de VO-schoolbesturen. Je voorkomt angsten over de verdeling van scholen – die blijft dan immers gelijk - en confessionele schoolbesturen worden niet bedreigd in hun voortbestaan. Maar dat is niet het enige. Hij hoopt zo tegelijk ook de ‘andere’ kansenongelijkheid aan te pakken: dat hoogbegaafden te vaak weggehouden worden van het beroepsonderwijs. Hij ziet dat als een scheefgroei die alleen op lange termijn valt bij te sturen en wijst op de latere salariëring als een belangrijk breekijzer: academisch opgeleiden hebben later niet langer vanzelfsprekend het hoogste inkomen. Eerst maar – en dat lijkt een wezenlijke verandering van opvatting richting onderwijseffectiviteit - een stevige basisvorming van tien jaar, waarvan het centrale aanbod bestaat uit Nederlandse taal, rekenen en wiskunde, geschiedenis, kennis van de natuur, techniek, cultuur en maatschappijleer. Die inhouden krijgen dus het primaat. Wat daarna volgt zijn twee, drie of vierjarige leerwegen die beroepsvoorbereidend of algemeen vormend zijn. Dan kan het huidige vmbo naar zijn idee komen te vervallen. De mavo daarentegen moet terug. Die vormt naar zijn idee voor velen uit de kansarme groepen juist een emancipatie-mogelijkheid, een opstapje, net als een nieuwe aanzet voor levenslange onderwijsrechten in het volwassenenonderwijs. Positief staat hij tegenover de suggestie van In ’t Groen voor het zoveel mogelijk inbouwen van ‘geitenpaadjes’.
Scandinavische landen – zo stelt hij - hebben een voorsprong in de strijd tegen sociale ongelijkheid door lange periodes van centraal onderwijsbeleid, met kleine ministeries maar een grote beheersstructuur voor onderwijs. In Nederland resulteerde de verzuiling in voortdurende en verlammende aandacht voor financiële gelijkstelling. Daardoor bleef de vergelijkende onderwijskunde lange tijd een ondergeschoven kindje. De overheid bleef weg van didactische effectiviteit als punt van toezicht op deugdelijkheid. Niet alleen door niets voor te schrijven, maar ook door het inzicht daarin te verwaarlozen. Hetzelfde geldt voor toezicht op de lerarenopleiding en op de bekwaamheid van leraren. Immers – zo redeneert hij - kansengelijkheid is ook een aspect van deugdelijkheid net als aandacht voor evolutietheorieën en voor variatie in seksuele geaardheid of voor religieuze variatie. In die zin is de inrichting dus zomaar niet aan de scholen.
Moet de overheid enerzijds heldere marges stellen en haar machtspositie heroveren, wil zij haar deugdelijkheidsverplichting nakomen, zo ziet Van Kemenade wel ruimte voor een eigen kleurstelling van scholen, hoewel hij daarbij niet verwijst naar de zuilaire identiteit. De verhouding tussen vrijheid en deugdelijkheid moet vernieuwend worden doordacht. Er moet ruimte zijn voor eigen educatieve identiteit en we moeten wegblijven van staatspedagogiek. Wat Van Kemenade aanklaagt zijn vooral schattige kleine initiatieven voor vernieuwing, fragmentarisch. Lieve projecten voor uitstel van keuze zijn naar zijn smaak niet de oplossing, er is meer lef nodig.
Wil de overheid haar verplichting inzake deugdelijkheid kunnen waarmaken, dan vloeit daaruit een hele serie consequenties voort, zo betoogt Van Kemenade, vrijwel alle gerelateerd aan de vraag naar effectiviteit. Denk aan een continu onderzoeksprogramma ongelijke kansen, dwars over kabinetswisselingen heen. En aan permanente rapportage van de inspectie. Onderscheid maken tussen belang van de werkvloer en belang van de staatsverplichting: de deugdelijkheid, het belang van de samenleving. Zijn suggesties voor invulling van de overheidstaak gaan nog verder: je zult in het basisonderwijs voortdurend dreigende achterstanden tijdig moeten remediëren en dat vereist dus weer een effectieve bijscholing van leraren en overheidsbemoeienis met de inhoud van lerarenopleidingen. Bevoegdheidsbepalingen en eindexameneisen zijn instrumenten van de overheid om deugdelijkheidsgaranties te scheppen. Er is een wettelijke omschrijving vereist van de nu zo vaak benoemde maar niet vastgelegde leerkrachtautonomie. Het nu vastgelegde statuut voldoet daartoe niet. De leraar is het kristallisatiepunt van enerzijds meer vrijheid en anderzijds meer deugdelijkheid. De term Onderwijsplanbureau valt vervolgens, net als Schoolbegeleidingsdiensten; Van Kemenade brengt het hele ondersteunende apparaat weer tot leven. Het zijn taken die schoolbesturen nu naar zich toe hebben getrokken (in ieder geval budgettair), maar praktisch niet waarmaken. Er is kortom een nieuw maatschappelijk arrangement nodig over de rolverdeling tussen de staat, de instellingen, de ouders en de studenten. Politieke wil is nodig om over dertig jaar iets te hebben gerealiseerd.
Ja, zo stel je als lezer vast: dat kon niet uitblijven, deze naar sociaal-democratische bestuurderstraditie verregaande uitwerking tot in de vaten van het stelsel, maar gehoeven had dat nu nog niet. Van Kemenades centrale boodschap had ook volstaan. Dat er ook nog een verhandeling over armoedebestrijding bij had gepast of over het budgettair terughalen van de nodige gemeenschapsgelden die nu ten prooi vallen aan belastingvermijding, ook dat had allemaal nog in zijn boodschap gepast, maar dan was zijn nieuwe Contourennota uitgegroeid tot een partijprogramma en het moest juist ontpolitiseerd. Wat er dan wel ontbreekt? Allereerst had ik graag geweten hoe hij zou willen voorkomen dat verlengd basisonderwijs feitelijk toch weer zou verhuizen richting VO: het ene bestuur met lokalen en leerkrachten te weinig, het andere met evenzovele te veel! Een onderlinge bestuursdeal ligt wel erg voor de hand en dat zou dan weer het einde van zijn plan zijn.
Ik had bovendien graag nog eens met Jos gedelibereerd over zijn ook nu weer herhaalde formulering dat naast een fundament van kennis, inzichten en vaardigheden, het onderwijs ook de mogelijkheid moet bieden om leerlingen ‘vanuit de capaciteiten, de motivatie en de ambitie’ eigen leerwegen te laten kiezen. Vooral dat laatste is in het licht van kansenongelijkheid een bloedlinke formulering die de deur opent voor zelfgekozen achterstelling. De VVD-feministes Van Someren-Downer en Ginjaar-Maas (zie foto) hebben ooit bij de discussie over de Mammoetwet en ook daarna, de toen opnieuw geïnstitutionaliseerde afkeer van meiden bij de B-vakken terecht bekritiseerd. De vandaag nog steeds sterk aan sekse gerelateerde keuze van vakkenpakketten of profielen vormt een belangrijke variant van kansenongelijkheid die in Van Kemenades nieuwste Contourennota onderbelicht blijft. De teloorgang van talent bij whatever kansarmen (meiden, arbeiderskinderen, allochtonen, plattelanders) komt helaas maar al te vaak neer op zelfgekozen en ten onrechte gerespecteerde en institutioneel ingebakken achterstelling. Die volgt dan al te vaak op jarenlange alledaagse en onopzettelijke ontmoediging (het communiceren van lage verwachtingen richting kansarme groepen) en juist uitblijvende effectieve uitdaging. Kansenongelijkheid komt veelal voort uit valse tegemoetkomendheid en geaccepteerde slaagdefinities op onnodig lage uitstroomniveaus. Rechtuit gezegd: wil je werkelijk essentiële bronnen van kansenongelijkheid uitschakelen, dan zul je het hele onderwijs echt tot in zijn haarvaten moeten raken, meer misschien nog dan Van Kemenade dacht. Vanwege die voor alle leerlingen te garanderen deugdelijkheid.
Wie zich bezint op onderwijsbeleid, die kan eigenlijk niet zonder deze nieuwste versie van de Contourennota die dankzij de bestuurskundige In ’t Groen is vastgelegd. Zij het om die gerijpte plannen te omarmen of – desnoods - om er zich, maar dan graag wel beargumenteerd, tegen af te zetten.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
