Onderzoek

Besturen in de black box

Door een bestuurlijke bril lijkt het volstrekt logisch: schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit van hun scholen. Het bestuur vormt immers het bevoegd gezag en wordt aangesproken op het reilen en zeilen van de scholen. Maar is het logisch om te verwachten dat besturen invloed hebben op de onderwijskwaliteit? Om nog maar te zwijgen over de vraag wat we eigenlijk verstaan onder onderwijskwaliteit en hoe we die kunnen meten.
In een literatuurstudie hebben wij bekeken wat de wetenschap te zeggen heeft over de relatie tussen schoolbestuur en onderwijskwaliteit. We hebben gewerkt volgens het vijf-stappenprotocol van Petticrew en Roberts (2006).

Onderwijskwaliteit is breder dan alleen leerlingprestaties

Weinig onderzoek

We hebben in onze literatuurstudie gewerkt volgens het vijf-stappenprotocol van Petticrew en Roberts. Dit houdt in dat er een lijst met trefwoorden is opgesteld (stap 1) waarna binnen een afgebakend zoekdomein (stap 2) in verschillende woordcombinaties is gezocht. De publicaties die zijn gevonden aan de hand van twee wetenschappelijke zoekmachines, Web of Science (WoS) en Education Resources Information Center (ERIC), zijn opgenomen in een database (stap 3). Deze database met 4.939 artikelen is in meerdere ronden van verfijningen (stap 4) geanalyseerd. In deze stappen hebben we moeten concluderen dat maar heel weinig artikelen daadwerkelijk over schoolbesturen in het primaire en secundaire onderwijs gaan. In een heel klein aantal van al deze artikelen is onderzoek gedaan naar de besturen. Doorgaans worden besturen wel ergens genoemd in een artikel, maar meer als contextschets dan als object van studie. De 72 overgebleven artikelen in de uiteindelijke database zijn vervolgens aan de hand van een vast protocol gecodeerd (stap 5). Op basis van dit codeerwerk bleven er slechts 28 artikelen in onze database over waarin onderzoek gedaan is naar de relatie tussen bestuur en onderwijskwaliteit.

Uiteindelijk bleven er slechts 28 artikelen over uit de periode 1996-2016 en als ze één ding duidelijk maken, dan is het wel dat er dus bijzonder weinig studies uitgevoerd zijn naar de relatie tussen schoolbestuur en onderwijskwaliteit. Dit is opvallend, zeker gezien de hooggespannen verwachtingen van beleidsmakers ten aanzien van besturen en hun rol in het verbeteren van de onderwijskwaliteit.

Kluwen

Dat we zo weinig weten over de relatie tussen bestuur en onderwijskwaliteit is eigenlijk niet zo vreemd. Want als we die complexe dynamiek proberen te schetsen, ontstaat er een kluwen van lijntjes. Het is maar de vraag of we op basis van statistische analyses tot waardevolle algemene uitspraken over besturen kunnen komen. Voor elk bestuur is de bestuurlijke en demografische omgeving anders en er bestaan altijd verschillen tussen de scholen die zij besturen. Sterker nog, we weten uit studies die besturen en scholen met elkaar vergelijken dat wat voor het ene bestuur goed uitpakte, bij een ander helemaal niet bleek te werken. Deze constatering, die allesbehalve nieuw is, biedt besturen mooie kansen om samen met de schoolleiders hun maatschappelijke opdracht, namelijk goed onderwijs, in te vullen. Schoolleiders van een grootstedelijke school met kinderen van dertig nationaliteiten zullen een ander beeld hebben bij onderwijskwaliteit dan hun collega’s op een school in bijvoorbeeld Lemmer of Huizen. Zij zullen ook iets anders nodig hebben van hun bestuur.

Take-home voor beleidsmakers
Er zijn tal van lijstjes en instrumenten – al dan niet gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek – voor besturen in omloop om ze op weg te helpen en te laten sturen op onderwijskwaliteit. Op die lijstjes staat bijvoorbeeld: ‘stel doelen’, ‘gebruik data’ en ‘zorg ervoor dat medewerkers zich ontwikkelen’. Maar deze tips zijn zo algemeen dat er weinig tegen in te brengen is. De diepere vraag is natuurlijk wat precies je doelen zijn, welke data je verzamelt en hoe, en hoe je die data vervolgens interpreteert en gebruikt. Het bestuur zal dus in gesprek moeten gaan met schoolleiders en teamleden om inhoud te kunnen geven aan de punten op al die lijstjes om ze concreet te maken. Voor beleidsmakers betekent dit dat zij op hun beurt minder directe invloed moeten verwachten van bestuurders en ze de ruimte moeten geven.

Pas op de plaats

Het gebrek aan onderzoek dwingt ons wel een pas op de plaats te maken en onze verwachtingen ten aanzien van besturen te heroverwegen. Daar komt bij dat bijna alle studies (namelijk 25) die wij onderzochten in het buitenland gedaan zijn, zoals de VS (19 studies) en Engeland. Het is dan ook maar zeer de vraag of ze bruikbaar zijn voor de Nederlandse onderwijspraktijk. De verschillen tussen de landen zijn groot. Wanneer een studie bijvoorbeeld het belang van een goede dynamiek in het bestuur beschrijft, is het de vraag wat wij in Nederland daarvan kunnen leren: onze besturen zijn een stuk kleiner en bestaan doorgaans uit één of twee mensen. Ook hanteren wij andere bestuursmodellen en zijn onze bestuurders in veel gevallen aangesteld en niet gekozen, zoals bijvoorbeeld in de VS gebeurt.

Schoolbesturen hebben geen directe invloed

Dun bewijs

Een opvallende en zorgwekkende bevinding is dat in alle studies, op één na, leerlingprestaties de maat zijn voor onderwijskwaliteit. Dit soort onderwijsonderzoek hanteert kennelijk een smalle opvatting van onderwijskwaliteit. Andere aspecten worden nauwelijks onder de loep genomen, zoals veiligheid, leerklimaat, maatschappelijke inbedding, een onderzoekende houding en tevredenheid van leerlingen en medewerkers. Dit betekent dat wij allemaal – onderzoekers, beleidsmakers, docenten, schoolleiders en bestuurders – eens moeten doordenken over onderwijskwaliteit en expliciteren wat deze behelst. Alleen zo kunnen we voorkomen dat we onderwijskwaliteit te nauw opvatten.
Ook de bewijsvoering in de studies laat soms te wensen over. We kwamen veel studies tegen die verwijzen naar eerder onderzoek zonder een noodzakelijk voorbehoud te maken over de kwaliteit daarvan. Zo kan dun wetenschappelijk bewijs op den duur gezaghebbend worden. Er zijn bijvoorbeeld relatief veel studies die besturen van zogenoemde zwak presterende en goed presterende scholen met elkaar vergelijken. Onder deze vergelijking ligt de aanname dat je zo kunt bepalen wat een bestuur moet doen om tot goede onderwijsprestaties te komen. Deze studies selecteren op de leerlingprestaties als uitkomst. Maar wetenschappelijk gezien is dat onjuist, omdat het onmogelijk is om eventuele verschillen op bestuurlijk niveau wetenschappelijk te verklaren. En dan blijft het de vraag of de verschillen in prestaties echt terug te voeren zijn op het bestuur.

Indirecte invloed

Wat valt er op basis van deze studies dan wel te zeggen over de invloed van schoolbesturen? De belangrijkste conclusie is dat de relatie tussen bestuur en onderwijskwaliteit indirect is. Er is geen enkele studie die wijst op een direct verband. Daarnaast blijkt de relatie tussen het bestuur en de schoolleider(s) van groot belang. Keer op keer komt naar voren dat de mogelijke invloed van besturen loopt via processen en actoren binnen de school, in het bijzonder via de schoolleider. Dit is natuurlijk niet verwonderlijk wanneer je denkt aan de afstand tussen de bestuurstafel en het schoolbord in de praktijk van alledag.
Veel studies gaan ervan uit dat de invloed van het bestuur top-down verloopt via de schoolleider, het schoolklimaat en het didactisch handelen, dat vervolgens de kwaliteit van de les en daarmee de prestaties van de leerling beïnvloedt. Sommige spreken zelfs van een waterval als metafoor voor de sturing die als het ware naar beneden druppelt. Maar het is de vraag of dit beeld juist is en niet te veel uitgaat van sturing van bovenaf, zonder rekening te houden met de context en dynamiek op het niveau van de schoolleider, de teams en de klassen. Het feit dat in veel studies onduidelijk blijft hoe die sturing en eventuele invloed op onderwijskwaliteit precies werkt, bevestigt onze twijfel. Zo blijven er veel vragen over de context waarbinnen de besturen opereren en hoe ze dat doen, wie ze betrekken bij de besluitvorming en welke relatie besturen en schoolleiders onderhouden met hun omgeving. Ook in de paar studies die iets meer inzicht geven in de sociale en bestuurlijke dynamiek spreken de onderzoekers uiteindelijk van een ‘black box’.

Marlies Honingh, Merel Ruiter en Sandra van Thiel, Een internationale vergelijking van de relatie tussen onderwijsbestuur en de kwaliteit van onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs – Nederlands exceptionalisme? Instituut voor Management Research/Radboud Universiteit, NRO, 2017.

Dit artikel verscheen in Didactief, oktober 2017.