Financieel toezicht

Besturen die al langer (zeer) zwakke scholen hebben geven hun geld anders uit dan besturen zonder kwaliteitsproblemen. Dit schrijft de inspectie in het Onderwijsverslag (OV) dat 15 april verscheen. Een sleutelrol ligt dus bij de afdeling financieel toezicht. Tijdens het congres bij de presentatie gaf Jos Verkroost, coördinerend inspecteur van de afdeling rekenschap (financieel toezicht), een kijkje in de keuken.

Waar kijkt de inspectie naar als het over geld gaat? Rechtmatigheid, financieel beheer en doelmatigheid, staat er in de wet op het onderwijstoezicht. Met andere woorden, besteedt een schoolbestuur het geld volgens de regels, met beleid en met het juiste doel voor ogen? Vooral beleid en doel blijken ruimte voor interpretatie te bieden. Natuurlijk, dat het niet de bedoeling is om skyboxen bij FC Twente te huren met publiek onderwijsgeld (zoals in 2012 schoolbestuur Consent deed), zal iedereen begrijpen. We moeten 'onderwijs geven', maar verder staan criteria voor 'doelmatigheid' niet specifiek op papier.

Oppotten
Hoeveel procent van het budget een school aan het primaire proces (onderwijs) besteedt, mag ze zelf weten. Het percentage dat ze aan personeelslasten besteedt, beoordeelt de inspecteur op basis van vergelijking met andere scholen. Hoeveel er (on)terecht naar primair en secundair personeel gaat, is ook aan hem ter beoordeling. Ook bij financieel toezicht – 'actueel sinds Amarantis', aldus Verkroost – telt het verhaal van de school. En het inschattingsvermogen van de inspecteur. Pot een school geld op? 'Er hoort een verhaal bij', aldus Verkroost.
De cijfers. Op 1 augustus 2014 stonden 46 besturen onder aangepast financieel toezicht, dat is meer dan een jaar eerder. Ondertussen daalt het percentage van het budget dat besturen uitgeven aan personeel (vast en tijdelijk), maar neemt het aantal leraren dat via een payrol voor de klas staat en dus goedkoper is, toe.

De financiële positie van scholen is volgens het nieuwste Onderwijsverslag het afgelopen jaar enigszins verbeterd, met uitzondering van het (voortgezet) speciaal onderwijs. Maar dit is vooral te danken aan lastenvermindering (minder personeel) en de extra euro's die scholen volgens het Herfstakkoord en het Nationaal Onderwijsakkoord kregen. Zonder deze middelen zouden de cijfers minder positief zijn, schrijft de inspectie.

Onontgonnen gebied
Met kerndoelen, referentieniveaus en eindtoetsen en examens probeert de overheid het onderwijs te sturen. Financieel toezicht is daarmee vergeleken lastiger, sinds de invoering van de lumpsum. Verantwoording is altijd achteraf. Na de debacles in Amsterdam (Amarantis) en Rotterdam (BOOR) en elders lijkt dit veranderen. De inspectie probeert het gesprek te verbreden, een completer verhaal te krijgen en eerder informatie te vergaren. Tot nu toe ging zij alleen in gesprek met het schoolbestuur en nam ze pas contact op met de raad van toezicht als een school bij wijze van spreken op de rand van de afgrond balanceerde. De gespreksaanvraag alleen was een signaal voor paniek. 'Dat willen we neutraler', aldus Verkroost.

'In de toekomst overwegen we een lid van de raad van toezicht bij het bestuursgesprek te vragen.' Er is nog wel een dingetje: de toezichthouder moet dan over dezelfde informatie beschikken als het bestuur, en dat is nu niet altijd zo. Schrikbeeld voor de inspectie is echter dat informatie die een bestuur liever nog even onder de pet houdt, via een raad van toezicht openbaar zou kunnen worden, bijvoorbeeld via een wob-procedure (wet openbaarheid bestuur, red.). De inspectie verdiept zich momenteel in die ´wob-baarheid´. 'We willen voorkomen dat de data waarover wordt gesproken zo maar publiek gemaakt kunnen worden, want dan zien we er vanaf', aldus Verkroost. Openheid is voor de inspectie niet per se positief.

Vooruitkijken
Expliciete aandacht voor financiële continuïteit wordt belangrijker. Vanaf het jaarverslag 2013 gelden er voorschriften voor de zogenoemde continuïteits- of toekomstparagraaf. Daarin moeten scholen relevante ontwikkelingen in de aanmelding van leerlingen, personeelsverloop, huisvesting en inventaris, overheidsbeleid en belastingen identificeren. Dit dwingt ze om naar de lange termijn te kijken. Uit een steekproef in het nieuwste OV blijkt dat inmiddels 88% van de besturen hier al deels aan voldoet. Het is nog wel wennen: 'Risico is dat besturen soms uitgaan van een te rooskleurig aantal leerlingen', schrijft de inspectie in het OV. Vooral in krimpgebieden is het gevaarlijk je rijk te rekenen.

Het OV is kritisch over de professionaliteit van sommige bestuurders. Risico's op financieel vlak zijn vaak een signaal voor kwaliteitsproblemen, staat er, vooral bij besturen die al langere tijd (zeer) zwakke scholen hebben. Zij – elf in 2013/2014 - geven hun geld anders uit dan besturen zonder kwaliteitsproblemen. Ze ontberen een goede focus op onderwijskwaliteit en hun publieke taak.

Moreel appel
Het woord publiek valt vaker in dit nieuwe OV en staat vaak dichtbij het woord bestuur: waarschuwend stelt de inspectie dat bestuurders publiek belang en onderwijskwaliteit niet ondergeschikt mogen maken aan een vernieuwingsideaal of onderwijsvisie. Discussie zal hier en daar in bestuurskamers ontstaan over wat onderwijskwaliteit is. Gaan we voor de hoge scores op de Eindtoets of vinden we andere zaken belangrijk(er)? Maar in alle gevallen lijkt de inspectie hier een misschien wat ouderwetse, maar niet minder belangrijke morele touch toe te voegen. Let op, bestuurder, je werkt met publiek geld! Interessant is dat in de Kamermotie SGP, D66 en CDA over onderwijstoezicht juist het tegenovergestelde bepleiten: school, sta voor je eigen verhaal en inspectie, bemoei je daar niet mee.

Bedelstaf
Op scholen die in problemen verkeren, onderschatten bestuurders hun taken, volgens de inspectie. Ze nemen te makkelijk beslissingen over bijvoorbeeld huisvesting en organiseren intern onvoldoende checks and balances. Vaak is er ook sprake van langdurige bestuurscrises. Hoe snel het dan mis kan gaan, illustreert Verkroost met de casus van het Berachja College op Urk. De korte weg van rijk naar bedelstaf, noemt hij dit deel van zijn presentatie.

Risicofactoren in dit specifieke geval waren onder meer een lagere instroom in het VO, een hogere in het mbo en twee verouderde gebouwen. Het bestuur besloot tot renovatie voor het VO en nieuwbouw voor het mbo. De pedagogische motieven waren mooi, maar een businessplan ontbrak en er werd gestart zonder externe offertes, met bouwadvies van de lokale aannemer die ook de opdracht werd gegund en alles werd gefinancierd met eigen middelen. Toen er een wisseling van directie en accountant bijkwam, was het bestuur de controle kwijt. En waar voordien het geld tegen de plinten klotste, moest er uiteindelijk een reddingsplan komen. Berachja raakte het mbo kwijt aan Friesche Poort en hield met steun van provincie, Rabobank, gemeente en rijk de VO-afdeling open.

De vraag zal zijn of de inspectie komend jaar genoeg grip krijgt op de 46 besturen die nu onder toezicht staan om soortgelijke problemen straks te voorkomen.

Een padvindershandleiding voor het maken van een voldoende jaarverslag incluis continuiteitsparagraaf staat hier .

De financieel inspecteur en de Eindtoets PO
Terwijl de inspectie toenemend belang lijkt te hechten aan de Eindtoets PO voor de bepaling van onderwijskwaliteit, geldt dat niet voor de financiële toezichthouders. Verkroost, in een bijzinnetje: 'Als in het jaarverslag staat dat de twintig basisscholen van een bestuur gemiddeld een Cito eindcijfer 537 hebben, heeft natuurlijk helemaal niemand daar wat aan.' Zou hij weten dat de overheid onderwijstargets formuleert in Cito-scores? En dat zijn collega's daar juist ook op letten? 'Gemiddeld haalden scholen in 2014 een score van 534,4 tegen 534,6 een jaar eerder', zoals in het OV staat. De inspectie blijkt de eindtoets steeds meer als een informatieinstrument te beschouwen. In 2015 zal ze bij de terugkoppeling van de eindtoetsresultaten een groep scholen laten weten in hoeverre hun leerlingen de verschillende referentieniveaus beheersen. Vanaf 2016 krijgen alle scholen deze informatie. Onduidelijk is in het OV of de inspectie de resultaten per school zal specificeren of alleen per groep scholen.

Monique Marreveld is hoofdredacteur van Didactief.