De samenvatting van het rapport Een verstevigd fundament voor iedereen opent meteen dramatisch: ‘Waar Nederland voorheen een van de beste onderwijssystemen van Europa kende, is dat niet langer het geval.’ En deze hakt er ook in: er ‘zijn weinig landen waar de verschillen in onderwijsresultaten tussen scholen zo groot zijn als in Nederland’.
In opdracht van OCW heeft McKinsey de financiële basis van het Nederlandse funderend onderwijs doorgelicht. Via databestanden, een vragenlijstonderzoek onder schoolbesturen en verdiepende gesprekken op veertig scholen zochten ze antwoord op twee vragen: investeert de overheid voldoende om alle ambities waar te maken en besteden scholen het geld dat ze krijgen doelmatig, zodat ze met het beschikbare geld de beste leerprestaties opleveren? (Doelmatigheid reikt daarbij verder dan een solide huishoudboekje, maar betreft bijvoorbeeld ook goede aansturing en professionalisering van het lerarenteam). Op beide fronten blijkt het niet best gesteld.
De eerste conclusie is dat er onvoldoende geld voor onderwijs is: ‘De uitgaven zijn toereikend om aan de basiskwaliteit te voldoen, maar de basiskwaliteitseisen reflecteren niet wat de samenleving minimaal van een school verwacht.’ Er is bovendien te weinig geld om problemen als lerarentekort en (te) hoge werkdruk adequaat het hoofd te kunnen bieden.
Het Rijk spendeert aan onderwijs in 2019 €1,7 miljard meer per jaar dan in 2009 (zomaar een vergelijking: om KLM te redden trekt het kabinet 3,4 miljard uit). Meer geld dus, maar de McKinsey-onderzoekers maken duidelijk dat er in de door hen onderzochte periode, 2009-2019, vooral veel met middelen geschoven is. Wat er aan de ene kant bij kwam, ging er aan de andere kant weer af. Die 1,7 miljard is weg te strepen tegen de €1,9 miljard minder middelen vanuit (vooral) gemeenten. Zo slonken de subsidies voor onderwijsachterstanden, vve en leerlingenvervoer, mede omdat gemeenten opeens ook jeugdzorg op hun bordje kregen. Bovendien bleven de gemeentelijke gelden voor onderwijshuisvesting sinds 2009 vrijwel gelijk, terwijl de bouw- en onderhoudskosten zijn gestegen. Ten slotte blijkt de stijging van de uitgaven per leerling in het po (zie ook hierna) sinds 2009 voornamelijk relatief, want veroorzaakt door een daling in het leerlingenaantal. Het kost de overheid zogezegd geen cent extra.
Schoolbesturen hebben weinig fiducie in een stabiele financiering en potten daarom hun geld op. Ze hebben samen €7,2 miljard aan eigen vermogen en voorzieningen. Hun financiële reserves zijn erg ruim: de gemiddelde solvabiliteit zit met 75% in het po en 60% in het vo ver boven de 30% die de onderwijsinspectie als ondergrens hanteert voor reserves. Overigens nuanceren de onderzoekers dit gemiddelde: ‘Dit betekent niet dat alle scholen te veel geld op de plank hebben liggen. Er zijn ook scholen met een adequaat, of zelfs te laag niveau aan reserves.’
Inmiddels heeft de Inspectie een formule ontwikkeld om per bestuur te berekenen welk bedrag aan eigen vermogen redelijk is. Deze zogeheten signaleringswaarde zal in het toezicht een onderwerp van gesprek worden. ‘Als een goede onderbouwing ontbreekt, zal de inspectie vragen hoe het bestuur het eigen vermogen gaat afbouwen en volgen of dat ook gebeurt’, licht minister Van Engelshoven toe in de Kamerbrief van 29 juni over het rapport van de Inspectie. Daarbij kijkt de inspectie alleen naar het publieke deel van het eigen vermogen, eventueel privaat geld valt daarbuiten.
Toegepast op de financiële cijfers van 2018 laat de signaleringswaarde zien dat 580 po-besturen (60%), 132 vo-besturen (46%) en 133 samenwerkingsverbanden (88%) mogelijk een te hoog eigen vermogen hebben.
In het po steeg de gemiddelde uitgave per leerling sinds 2009 met 10%, in het vo daalde die met 2%. Het lijkt erop alsof die daling in het vo gecompenseerd wordt door privaat geld (lees: ouders), want die post is opvallend gegroeid. Het zou logischer zijn, aldus de onderzoekers, dat ouders minder uitgeven aan onderwijs, aangezien de overheid sinds 2008 de schoolboeken bekostigt. Maar dat is niet het geval. Bovendien geven ouders, in elk geval zij die het kunnen betalen, steeds meer uit aan schaduwonderwijs. Dit betekent, concluderen de onderzoekers, dat ‘een steeds groter deel van de onderwijsuitgaven door private partijen (met ouders als belangrijkste groep) wordt gefinancierd’. Ze vellen daar geen expliciet oordeel over. Ook de vraag in hoeverre schaduwonderwijs het geldgebrek dan wel ondoelmatig schoolbeleid compenseert, en daarmee dus ongelijkheid bevordert tussen kinderen van welgestelde en minder draagkrachtige ouders, blijft tussen de regels zweven.
Het gros van de scholen (98%) oogst een voldoende van de inspectie. Niets aan de hand dus? De rapportschrijvers helpen ons uit de droom. Die voldoende staat voor een minimumniveau van onderwijskwaliteit: ‘Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat bijna alle kinderen het basisniveau voor taal en rekenen behalen, terwijl slechts 65% van de leerlingen het gewenste streefniveau lezen behalen aan het einde van de basisschool.’ En dat komt je plaats in de hitlijst van de internationale peilingen dus niet ten goede.
Bovendien hebben overheid, samenleving en scholen nog meer ambities. Ze willen bijvoorbeeld gelijke kansen voor ieder kind, goed burgerschapsonderwijs en sociale veiligheid op school. Het rapport rept over 4400 brieven vanuit de overheid met daarin maar liefst driehonderd verwachtingen aan scholen. De onderzoekers noteren even nuchter als ontluisterend: ‘Vaak ontbreekt het hierbij aan een duidelijke doelstelling, wettelijk kader, additionele bekostiging of aan gedegen evaluatie. De toereikendheid van deze verwachtingen kan dan ook niet individueel getoetst worden.’ Geld is dus niet het enige probleem.
Bovendien wil Nederland internationaal glanzen. En dat lukt steeds minder. Ons onderwijs is steeds minder doelmatig: terwijl de middelen gelijk bleven of iets stegen, daalden de Nederlandse prestaties in internationale peilingen als PISA en TIMSS. De Nederlandse resultaten zijn niet langer goed, maar gemiddeld. De onderzoekers spreken van een daling sinds 2006 die vergelijkbaar is met ruim een half schooljaar. Nederland is de sterkste daler ter wereld, met steeds meer zwakke leerlingen en steeds minder toppers.
En onze centrale examens dan? Daar stijgen de gemiddelden toch telkens? Maar dit blijkt vooral voor rekening te komen van Engels, een taal waarin leerlingen eerder door hun vrije tijd dan door onderwijs beter in zijn geworden. Als je Engels weglaat, blijft er van een stijgend examengemiddelde niets meer over.
Een ander pijnpunt is dat in geen enkel OESO-land de variatie in prestaties tussen vo-scholen zo groot is als in Nederland. Ook in andere landen neemt de ongelijkheid in onderwijsresultaten toe, maar Nederland spant de kroon. De vroege tracking, vanaf twaalf jaar, zou een verklaring kunnen zijn.
Het is te makkelijk om die dalende prestaties aan geldgebrek te wijten. Onafhankelijk van de gemiddelde bekostiging per leerling verschillen scholen namelijk sterk in hun doelmatigheid, lees: prestaties. Op de 10% basisscholen met de hoogste onderwijsresultaten komt een gemiddelde leerling één schooladviesniveau hoger uit dan wanneer dezelfde leerling naar een school uit de onderste 10% was gegaan. Dat is het verschil tussen een havo- en een vmbo-tl-advies of tussen een vwo-advies en een havoadvies. In het vo gaat het om één punt hoger bij het centraal schriftelijk eindexamen wiskunde.
Niet geld, maar mensen maken het verschil. Dagelijkse keuzes van bestuurders, directeuren en leraren verklaren 70-73% (po-vo) van de verschillen tussen scholen. De overige 27-30% wordt door de context verklaard (zoals socio-economische samenstelling van de leerlingpopulatie en de gemeente).
Wat kan een school doen om doelmatiger te worden? De onderzoekers hebben geen ‘gouden recept’ of ‘silver bullet’ die je maar even hoeft toe te passen. Ze ontkrachten bovendien een veel genoemde kwaliteitsingreep als klassenverkleining: ‘Zo is er bijvoorbeeld geen relatie tussen de gemiddelde groepsgrootte en onderwijsresultaten van scholen.’ Wat voor de ene school een doelmatige keuze is, zou elders juist een andere keuze beter zijn. Wel noemen de onderzoekers tien punten waarop bovengemiddeld presterende scholen zich onderscheiden (zie kader). Met als eerste punt en leidraad voor de andere negen: een continue verbetercultuur. De boodschap van de onderzoekers is duidelijk: simpelweg meer geld in scholen pompen maakt ze niet vanzelf doelmatiger en leidt niet automatisch tot betere onderwijsprestaties.
Wat scholen kunnen doen
|
Maar met scholen die zichzelf continu verbeteren zijn we er nog niet. Want een probleem - de onderzoekers spreken liever van ‘grote uitdaging’ - waar vrijwel elke school mee te maken krijgt, zijn het oplopende lerarentekort en de groeiende verschillen tussen leerlingpopulaties.
In 2029 zal het lerarentekort in po zijn opgelopen van 1,3% naar 9,4% zijn en in het vo van 0,7% naar 3,3%. In het vo betreft het een gemiddelde over alle vakken. Bij Duits, Frans, informatica, natuurkunde, scheikunde en klassieke talen zullen de tekorten oplopen tot ruim 10%.
Is een beter salaris de oplossing? De onderzoekers stellen dat Nederlandse leraren vergeleken met collega’s in het buitenland relatief goed betaald krijgen. Het startsalaris en maximaal haalbare salaris zijn iets hoger dan in toponderwijslanden als Finland, Japan en Canada. Maar een groot verschil is dat in die landen leraren aanzien genieten. Gevolg is dat ‘goed presterende leerlingen in Nederland veel minder vaak een carrière als leraar ambiëren dan hun buitenlandse leeftijdsgenoten.’ Terwijl we nu juist die briljante leerlingen voor de lerarenopleidingen willen trekken, want zoals bleek uit internationaal vergelijkend onderzoek van Eric Hanushek en collega’s (Stanford): hoe slimmer de leraar, hoe beter leerlingen presteren.
Nederlandse leraren ervaren een hoge werkdruk: ze werken veel over en het verzuim is hoog (tussen 5,3 en 6,7%). Een van de oorzaken is het aantal lesuren, dat ligt beduidend hoger dan het internationaal gemiddelde. Toch is dit in de perceptie van de meeste leraren niet het probleem, ze voelen zich vooral belast door lesvoorbereiding, administratie en veeleisende ouders.
Een ander probleem of uitdaging is de toenemende ongelijkheid tussen scholen door veranderende leerlingpopulaties. Het aantal scholen met overwegend leerlingen van niet-westerse achtergrond (meer dan 70%) neemt toe. Uit internationaal onderzoek blijkt dat percentage een kantelpunt: bij meer dan 70% dalen de onderwijsresultaten significant. De sociaal-economische segregatie in de samenleving laat zich ook in het onderwijs gelden en dat leidt tot ‘een concentratie van leerlingen met verschillende problemen op een aantal scholen’ en dus groeiende verschillen tussen scholen.
Een derde probleem ten slotte is de onderinvestering in schoolgebouwen. Niet alleen bleef zoals gezegd het budget hiervoor gelijk bij stijgende bouwkosten. Ook is het een post waar schoolbesturen als eerste op bezuinigen.
Om alle ambities te realiseren redden we het niet door 
scholen aan te sporen te werken aan de tien factoren voor doelmatig onderwijs. Zeker niet met de grote problemen die eraan komen. De overheid zal ook met geld over de brug moeten komen, stellen de McKinsey-onderzoekers. Ze bepleiten een extra structurele investering van €0,7-1,5 miljard per jaar.
Dit geld is bestemd om drie opdrachten te realiseren: verhoog de lat, los de problemen (‘uitdagingen’) op en zorg voor efficiëntiewinst. Bij elk actiepunt staat een lang to-do-lijstje voor (vooral) de overheid. Opvallende zaken daarin zijn onder meer de uitbreiding van de inspectietaak (alle scholen en besturen toetsen op ‘(zeer) zwak’ tot en met ‘goed’ toetsen). Dat lijkt vooral een signaalfunctie, want van meer inspecteren gaan scholen niet per se beter presteren. Van beter opgeleide leraren en bestuurders wel. Professionalisering vinden we niet letterlijk terug in het lijstje, wel zaken als ‘stimuleer de continue verbetercultuur op alle scholen’ en ‘verhoog de kwaliteit van schoolleiders en bestuurders om leiding te geven aan continue verbetercultuur’.
Andere opvallende zaken zijn het samenvoegen van kleine po-scholen, het stellen van een limiet aan reserves en verruiming van mogelijkheden om deze te besteden, bespaar op externe educatieve dienstverlening, stimuleren van kennisdeling van bewezen effectieve ondersteuning voor scholen en een meldpunt (en fonds) voor schoolgebouwen van slechte kwaliteit. En natuurlijk staat deze ook op de lijst: ‘Verhoog de transparantie en voorspelbaarheid van bekostiging.’
Paul Rutten & Jeroen Pruim (coördinatie), Een verstevigd fundament voor iedereen. Een onderzoek naar de doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs (primair en voortgezet). McKinsey & Company April 2020.
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
