Onderzoek

Passend onderwijs: werk in uitvoering

Tekst IJsbrand Jepma
Gepubliceerd op 18-08-2015 Gewijzigd op 26-10-2016
Passend onderwijs is ingevoerd op 1 augustus 2014. Sardes heeft de stand van zaken binnen de 77 samenwerkings-verbanden PO en 75 samenwerkingsverbanden VO onderzocht.

De kernvragen: hoe geven de samenwerkingsverbanden vorm en inhoud aan Passend onderwijs? En welke overeenkomsten en verschillen zijn er tussen de samenwerkingsverbanden in hoe ze dat doen? Grootste probleem tot nu toe: scholen kunnen nog steeds mogelijk de zorgplicht ontduiken.

De eerste maanden van schooljaar 2014/2015 maken duidelijk dat Passend onderwijs nog niet is uitgekristalliseerd. Samenwerkingsverbanden verwachten dat organisatie, aanbod, toewijzing en uitvoering van deze operatie tijdens de rit nog zullen worden herzien, om werkende weg tot een optimalisering te kunnen komen. Door de komst van Passend onderwijs zijn er binnen samenwerkingsverbanden al wel allerlei nieuwe organen en nieuwe functies ontstaan. Deze zijn gericht op de organisatie, toewijzing en uitvoering van basis- en extra ondersteuning. Er is ook een nieuwe taal ontstaan. Omdat elk samenwerkingsverband het net weer even anders doet of het anders benoemt is het voor een (relatieve) buitenstaander knap lastig om te begrijpen hoe Passend onderwijs is uitgewerkt in de praktijk.

Iedereen is nog wat onwennig

Er zijn veel medewerkers in nieuwe posities gezet. De rolverdeling is veranderd. Een andere positie vraagt een andere professionaliteit, ook als het object van het werk hetzelfde blijft. Een voormalig ambulant begeleider die nu als consulent de contactpersoon is voor een aantal scholen vanuit het samenwerkingsverband, moet een andere relatie onderhouden met de school dan voorheen. Dit is voor iedereen nog wat onwennig.

Aanpak verschilt
Er blijken wel verschillen te zijn in aanpak tussen de samenwerkingsverbanden. In het PO kiest men over het algemeen voor een meer decentrale benadering, in het VO voor een meer centrale.
Er zijn indicaties dat de PO-verbanden betrekkelijk veel autonomie gunnen aan de schoolbesturen. De VO-verbanden lijken te kiezen voor minder vrijheid voor individuele besturen, bijvoorbeeld als het gaat om de organisatie van extra ondersteuning. Binnen PO-verbanden zijn schoolbesturen ook meestal de budgethouders bij de financiering van die extra ondersteuning. Binnen de VO-verbanden zijn dat meestal de verbanden zelf.
Of en welke consequenties dit verschil in aansturing heeft voor het realiseren van de doelstellingen van Passend onderwijs, valt in dit stadium moeilijk te zeggen.

Verevening
De algemene indruk is dat een deel van de samenwerkingsverbanden de consequenties van de door het Rijk opgelegde budgettering en verevening hebben laten meewegen bij de inrichting van Passend onderwijs. Wie in vijf jaar tijd een aantal miljoenen euro's minder kan besteden aan ondersteuning, zit toch anders aan de bestuurstafel dan besturen die de komende jaren (bijna) niets inleveren, of er zelfs extra ondersteuningsmiddelen bij krijgen. Vooral de samenwerkingsverbanden met een negatieve vereveningsopdracht kunnen de dingen niet op hun beloop laten.
De vraag is of de individuele schoolbesturen binnen de samenwerkingsverbanden dit algemene belang laten prevaleren boven het eigen belang.

Lukt het swv'en die moeten bezuinigen succesvol te zijn?

Samenwerkingsverbanden met een negatieve vereveningsopdracht zullen moeten sturen op maatregelen en acties die ertoe leiden dat kosten van de ondersteuning langzaam maar zeker dalen. Anders dreigen financiële tekorten bij de organisatie van de extra ondersteuning. Een negatieve verevening is een gevolg van het feit dat er in het verleden, afgezet tegen landelijke normen, veel leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften zijn gesignaleerd en dure vormen van ondersteuning hebben gekregen. In die verbanden is het nodig om te bouwen aan een andere cultuur, aan andere mechanismen en handelingspatronen, aan de verhouding tussen regulier en speciaal onderwijs, aan de adaptiviteit van het regulier onderwijs en – 'last but not least' – aan de professionaliteit van leraren in het omgaan met verschillen tussen leerlingen in het algemeen en leerlingen met extra behoeften in gedrag in het bijzonder.
De vraag is of alle samenwerkingsverbanden met een negatieve vereveningsopdracht hierin even succesvol zullen zijn. Welke scenario's hebben zij achter de hand als met het ingezette beleid niet lukt wat wordt beoogd?

Ondersteuningsbehoefte leerling soms flink aangezet voor toelaatbaarheidsverklaring

Nieuwe bekostigingsprikkels

Veel samenwerkingsverbanden verdelen een deel van het budget over de schoolbesturen, naar rato van het aantal leerlingen ('schoolmodel'). Samenwerkingsverbanden die een substantieel deel – soms bijna alles – van het budget overhevelen, kunnen ervaren dat dit als bijverschijnsel prikkelt tot gedrag dat zij niet wenselijk achten. Zo kan het voorkomen dat de ondersteuningsbehoefte van leerlingen soms erg sterk aangezet wordt om zo toelaatbaarheidsverklaringen voor speciaal basisonderwijs en/of speciaal onderwijs te krijgen. In het samenwerkingsverband wordt het speciaal onderwijs bekostigd uit het gezamenlijke budget, terwijl de arrangementen op de eigen school uit het eigen budget betaald moeten worden.

Een andere prikkel bij een overheveling van een groot deel van het budget naar schoolbesturen, is dat gedrag dat sommige samenwerkingsverbanden nu juist wèl graag zouden zien, niet getoond wordt: dat een school ruim uitstijgt boven het basisprofiel. Voor een echt ruimer profiel is soms meer nodig: dan moeten er ook meer voorzieningen ingezet worden, bijvoorbeeld meer personeel. Dan moet er dus een ruimer budget zijn voor die school. Het kan in die gevallen eenvoudiger en financieel veiliger zijn om leerlingen te verwijzen naar een gemeenschappelijke lesplaats die je per leerling kunt betalen.

Bureaucratie
Het verminderen van de bureaucratie is één van de doelstellingen van Passend onderwijs. Een deel van de samenwerkingsverbanden is nog zoekende om besturen en scholen (achteraf) verantwoording te laten afleggen over de beleidsvrijheid én de bestedingsruimte van ondersteuningsmiddelen die ze hebben gekregen. Veel schoolbesturen krijgen bij het schoolmodel als bekostigingswijze de beschikking over eigen, vrij besteedbare middelen, die soms wel oplopen tot ruim € 200 per leerling. Hoe weet een samenwerkingsverband zeker dat de toegekende ondersteuningsmiddelen ook daadwerkelijk aan de leerling met extra ondersteuningsbehoeften ten goede zijn gevallen? Een en ander kan een nieuwe bureaucratie opwerpen.

Ambitieus
Opvallend is dat veel samenwerkingsverbanden en besturen hebben gekozen voor een hoger (ambitie)niveau van basisondersteuning dan de norm die de Onderwijsinspectie aanhoudt. Dit kan betekenen dat het opgelegde minimumniveau aan de lage kant is. Maar het kan natuurlijk evengoed zo zijn dat samenwerkingsverbanden ambitieus zijn. Veel samenwerkingsverbanden stellen ook besturen en scholen in de gelegenheid om de basisondersteuning te versterken. Zodoende kan de vraag naar extra ondersteuning, plaatsing in speciaal basisonderwijs, (voortgezet) speciaal en/of bovenschoolse (tussen)voorzieningen dalen. Immers, hoe meer leerlingen er onder het hoge(re) niveau van basisondersteuning vallen, des te minder leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften er zijn. Voor hen hoeft geen ontwikkelingsperspectief opgesteld te worden. Op deze manier zouden er op termijn wel eens minder 'leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften' kunnen zijn dan 'zorgleerlingen' in het stelsel van vóór Passend onderwijs.

Zorgwekkend dat ondersteuningsaanbod nog niet dekkend is

Zorgwekkend is dat PO-verbanden, maar vooral VO-verbanden, nog geen dekkend aanbod van ondersteuning lijken te hebben voor álle leerlingen. Er is bijvoorbeeld behoefte aan een aanbod voor (autistische) hoogbegaafden, havo in het VSO en arrangementen die onderwijs en zorg combineren. Geen dekkend aanbod betekent geen thuisnabij onderwijs, een veel gebezigde uitdrukking bij Passend onderwijs in samenwerkingsverbanden.

Ook na invoering van de Wet Passend onderwijs bestaat er nog een aantal onduidelijkheden bij bestuurders en schooldirecties, bijvoorbeeld over de zorgplicht en het ontwikkelingsperspectief. Niet bij iedereen is het kristalhelder wanneer de zorgplicht precies inwerking treedt. De zorgplicht is één van de centrale beleidsmaatregelen binnen Passend onderwijs, en moet voorkomen dat leerlingen (en hun ouders) van 'het kastje naar de muur' worden gestuurd. En ook is onbekend voor wie wel en voor wie niet onder bepaalde condities een ontwikkelingsperspectief opgesteld moet worden.

Schoolbesturen en directies lopen bewust weg van verplichtingen en verantwoordelijkheden t.a.v. kwetsbare kinderen


Strategisch gedrag

Tenslotte zien samenwerkingsverbanden in strategisch gedrag van schoolbesturen en directies het grootste risico bij Passend onderwijs. In feite komt dit neer op het bewust weglopen van verplichtingen en verantwoordelijkheden ten aanzien van kwetsbare leerlingen en hun ouders. De zorgplicht was nu juist bedoeld om hier een einde aan te maken. Voorkomen moest worden dat (enkele ongewenste) leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften buiten de deur gehouden konden worden.
Als er subtiele manieren zijn om de zorgplicht te ontduiken, dan is het nodig om de zorgplicht nog preciezer te definiëren, in te vullen en na te leven.

IJsbrand Jepma en Sandra Beekhoven, m.m.v. Hester Fukkink, Irma Miedema en Christien de Vries (2015). Richting en inrichting van Passend onderwijs in samenwerkingsverbanden. Deelonderzoek A: Stand van zaken samenwerkingsverbanden Passend onderwijs primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Korte termijn evaluatie Passend onderwijs in opdracht van het NRO. Utrecht: Sardes.
 

Click here to revoke the Cookie consent