Onderwijsraad eist meer regie van OCW
Het onderwijsbeleid van de overheid heet inconsistent en onvoldoende doordacht. Op zich verstandige pilots krijgen de ruimte, maar ontberen impact omdat ze niet doorgezet en verbreed worden. Het is tijd voor een omvattende stelselherziening.
Wie dat zegt in Nederland, maakt zich weinig populair onder leraren. Maar dat wil niet zeggen dat de Onderwijsraad er per definitie naast zit. Sterker nog, zijn kritiek op het teveel aan selectiemomenten, zijn bedekte pleidooi voor 10-14 onderwijs en zijn expliciete steun voor vakmanschap in het beroepsonderwijs zal velen in het veld als muziek in de oren klinken.
'De stand van educatief Nederland' wordt eens in de vier jaar gemaakt. Het is het laatste advies dat is gemaakt onder Henriette Maassen van den Brink, voorzitter 2014-2018. Een deel van de raad is met haar vervangen, een deel is blijven zitten. De komende vier jaar is Edith Hooge voorzitter, hoogleraar Onderwijsbestuur bij Tias School for Business and Society in Tilburg.
Al vroeg in het rapport bekent de Onderwijsraad kleur als hij zichzelf in een historische terugblik schatplichtig maakt aan de Amsterdamse socioloog Abraham de Swaan. Volgens hem is onderwijs vooral het resultaat van de inspanningen van groepen in de samenleving om hun positie en belangen veilig te stellen. Voor een wetenschapper die, zoals De Swaan, volwassen werd in de tijd van de Mammoetwet (1968) – en het verzet daartegen van de categorale gymnasia om bijvoorbeeld arbeiderskinderen buiten de deur te houden – is dat helemaal niet zo’n rare gedachte. Anno 2019 liggen de verhoudingen enigszins anders, maar zal niemand ontkennen dat ook nu sommige groepen er veel voor over hebben om hun opleidingsvoorsprong te behouden: hoogopgeleide ouders besteden steeds meer geld om hun kinderen een goede opleiding te gunnen (‘opwaartse druk’ in het jargon van de Onderwijsraad). Met duur betaalde bijlessen, schaduwonderwijs of extra schoolgeld op nieuwe scholen proberen ze hun kinderen bovenaan in de piramide te houden.
De geschiedenisles in SVEN die begint met een citaat van De Swaan en onderwijs in Nederland van de middeleeuwen tot nu behandelt in elf pagina’s, heeft een functie: kijk eens lezer, wat wij straks voorstellen, is eerder vertoond: periodes van differentiatie om tegemoet te komen aan nieuwe eisen van de samenleving èn periodieke pogingen tot herordening en structurering. De goede verstaander hoort: herordening en -structurering komen er aan in dit advies.
En dat is precies wat SVEN voorstelt. Maar daar gaat een uitgebreide en overtuigende pitch aan vooraf.
Het betoog in SVEN stoelt op drie centrale pijlers, knelpunten in het stelsel die de overheid moet oplossen volgens de Onderwijsraad. Ten eerste: jongeren uit verschillende sociale groepen komen elkaar niet meer vanzelfsprekend tegen. Ter illustratie: driekwart van de leerlingen in het vo zit op een brede scholengemeenschap, maar slechts achttien procent van die jongeren zit op een locatie met alle schoolsoorten bij elkaar. Leerlingen worden bovendien relatief vroeg geselecteerd en met name kinderen uit een lager sociaal- economische milieu en laatbloeiers hebben daar last van. De scheiding tussen beroepsgericht en algemeen vormend onderwijs maakt mobiliteit er voor hen niet makkelijker op. Plaatsing in het vo gaat daardoor steeds meer het verdere verloop van de schoolloopbaan bepalen, er ontstaat zogenoemde padafhankelijkheid, het tweede knelpunt dat de OR noemt. Ten slotte benoemt SVEN permanente educatie als derde knelpunt. Of beter: een leven lang leren zal steeds belangrijker worden, mede omdat technologische vooruitgang zo snel gaat, maar het vormt vreemd genoeg nog geen vanzelfsprekend deel van het onderwijsstelsel. Ook hier toont zich de signatuur van econoom Maassen van den Brink, die voorzitter was van de raad van 2014-2018: permanente educatie is een noodzakelijk credo in de 21e eeuw, maar wie gaat dat betalen? De overheid moet het stelsel volgens SVEN zo aanpassen dat het niet langer alleen rekening houdt met kinderen en jongeren, maar ook met (werkende) volwassenen. Een consequente redenering.
Het siert de raad dat het rapport niet grossiert in visionaire oplossingen. Hij wil vooral richting geven aan de gedachtenvorming en de discussie over noodzakelijke hervormingen vlot trekken. Hij formuleert daartoe vijf vertrekpunten:
1 Verminder differentiatie waar nuttig en mogelijk
2 Verbind ook op ander manieren schoolsoorten en opleidingen
3 Stimuleer beroepsgericht onderwijs op het havo en vwo
4 Verminder en verbeter de selectie
5 Geef permanente educatie een structurele plek in het onderwijsstelsel.
Kosmopoliet versus traditionalistSVEN benadrukt het belang van sociale cohesie nadrukkelijk. Het spreekt van een tweedeling tussen ‘positief kosmopolitische mensen met een positief kritische houding tegenover democratie en Europa’ en ‘mensen die sterk hechten aan tradities en nationale en regionale identiteit’. Opleidingsniveau blijkt volgens de raad de belangrijkste voorspeller aan welke kant van de scheidslijn iemand terecht komt. Het is niet het sterkste deel van SVEN en wel een heel simpele voorstelling van zaken. De raad is genuanceerder en minder clichématig als hij vervolgens constateert dat de gelegenheid tot sociale mijding toeneemt in Nederland. Verschillende groepen hebben ieder hun eigen voorzieningen, mensen komen elkaar steeds minder vaak tegen. Juist dan ligt er een belangrijke opdracht voor het onderwijs, volgens de raad: op school kunnen kinderen van verschillende achtergronden idealiter leren samen leven en oefenen ze democratie.
Op school moeten we er ook voor zorgen dat iedereen gelijke kansen krijgt op het best mogelijke onderwijs; het is een mantra dat regelmatig terugkeert in SVEN. Crux is daarbij dat er de laatste jaren wel veel aandacht is geweest voor de verticale beroepskolom, zeg de doorstroom vmbo/mbo, maar dat de horizontale verbindingen (op wat lapwerk na) verwaarloosd zijn, bijvoorbeeld vmbo/havo of havo/vwo. En dat is bij oplopende tekorten aan vakmensen onverantwoord, volgens de raad.
De raad pleit nadrukkelijk voor betere horizontale verbindingen tussen schoolsoorten en noemt de havo daarbij een cruciale schakel in het Nederlandse onderwijsstelsel. Maar hij redeneert breder en onderzoekt een oplossing die verschillende sectoren doorkruist. Vereenvoudig het vmbo zodat het een duidelijker identiteit krijgt en vakmanschap in het vmbo versterkt. Cluster de basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte leerwegen tot een opleiding vakmanschap en de gemengde en theoretische opleidingen tot een mavo die voorbereidt op havo en mbo. Om kaderleerlingen goed te bedienen zou er op niveau gedifferentieerd moeten worden.
Vergroot het beroepsgerichte aanbod (lees meer vakken) op de havo en vwo, zodat de doorstroom naar het hbo verbetert en met name havisten al eerder naar het beroepsonderwijs kunnen, met name naar mbo 3 en hbo. De raad vraagt hier wel erg veel flexibiliteit van scholen. Want aan de ene kant wenst hij mogelijkheden om makkelijker uit te voegen, aan de andere kant pleit hij voor het onderzoeken van de mogelijkheid van een 6-jarige havo (gelijk aan het vwo). De raad legt daarmee met revolutionair elan de vinger op de zere plek - dat juist de havo-populatie in Nederland vaak niet optimaal bediend wordt - maar lijkt de oplossing nog niet helemaal goed doordacht te hebben.
Zoals in het advies Ruim baan voor de leraar al bleek, tracht de raad ook in dit advies open naar het bestaande systeem te kijken, zonder van te voren rekening te houden met belangen en belemmeringen ‘omdat we het nou eenmaal zo geregeld hebben’. Zijn boodschap is helder: schotten in onderwijsland zijn schadelijk. Differentiatie is doorgeschoten en typisch Nederlands: het rapport beschrijft een hokjesland waar men er op de basisschool van uitgaat dat leerlingen zich het beste ontwikkelen in een relatief homogene niveaugroep (terwijl we uit de cognitieve psychologie weten dat leerlingen meer kunnen leren in heterogene groepjes) en waar ‘de opvatting speelt’ (het staat er heel voorzichtig) ‘dat aanleg in hoge mate bepalend is voor de mate waarin leerlingen intellectueel gevormd kunnen worden’.
In het vo spelen de wensen van ouders en leerlingen, die veel scholen honoreren, een belangrijke rol. Vmbo is voor velen een negatieve keuze; schoolbesturen gaan ver om kritische consumenten tevreden te houden. Het doelgroepgerichte aanbod als Cambridge English of een specifieke pedagogisch-didactische benadering kan segregatie in hokjes versterken. Herstelmomenten voor ouders en leerlingen die net niet bij de les waren of onvoldoende zorgvuldig de beste scholen kozen, zijn geringer geworden, de padafhankelijkheid is groot.
SVEN is een brutaal, helder document. En het trekt een lijn door die al eerder in 2017 werd getrokken in De leerling centraal. ‘Waar het maatschappelijk belang en het individueel belang botsen, dient volgens de OR het maatschappelijk belang zwaarder te wegen’, herhaalt SVEN de boodschap van toen. Wat de raad hier eigenlijk ter discussie stelt, is de vraag: hoeveel recht hebben ouders en leerlingen op een vermeende ons-soort-mensen-school/locatie, als die de gelijke kansen van anderen schaadt en segmentatie bevordert? Het is een boodschap waar OCW en Tweede Kamer ter elfder ure goed over moeten nadenken: het wetsvoorstel Meer ruimte voor scholen dat stichting van nieuwe scholen (osm-locaties) moet vergemakkelijken, ligt al bijna ter stemming voor in Den Haag.
Opmerkelijk is wat er staat over de toenemende selectie in het Nederlandse onderwijs. De voorzitter van de raad die voor de totstandkoming van dit advies verantwoordelijk was, Maassen van den Brink, liet zich jaren geleden in Didactief kennen als een groot voorstander van bijvoorbeeld de Cito-toets (‘Met toetsen leg je verantwoording af en dat is ook wat er natuurlijk moet gebeuren.(..) Toetsing is een van de weinige sturingsinstrumenten waarover de overheid beschikt. (..) Ik vind niet dat er teveel getoetst wordt, wel dat er teveel gesproken wordt over dat er teveel getoetst wordt.'), maar de raad zet daar nu kanttekeningen bij. De selectie is niet optimaal, staat in SVEN: er zijn grote verschillen in prestaties tussen leerlingen binnen dezelfde track in het vo en er is veel overlap tussen prestaties van leerlingen in verschillende tracks. De nadruk van het beleid op hogere rendementen is te groot. Al staat dat er niet expliciet, we hebben Maassen van den Brink wel eens positiever over toetsing en verantwoording gehoord. De Onderwijsraad heeft kennelijk een matigende invloed. Toch is abrupt snijden in the Dutch way niet wat de raad adviseert. Denk niet dat het gras elders groener is, staat in het advies: ‘In andere landen leidt een flexibeler opzet van eindtoetsing vaak tot aanvullende eisen en extra toetsing in het vervolgonderwijs’.
Samenhang bewakenDe raad is in dit advies heel erg duidelijk: OCW moet veel meer zijn regierol oppakken en de consequenties die beleidsmaatregelen voor het geheel hebben doordenken. Eigenlijk, zegt de raad, is de verkokering in sectoren een slechte zaak. Al die eigen sectorraden die hun eigen afspraken maken met de beleidsmakers boven in de boom en uitvoerders onder in de boom, zijn niet bevorderlijk voor de onderwijskwaliteit en sterker nog, dat geldt ook voor de verkokering van het departement. Juist de overheid moet de samenhang bewaken en doet dat onvoldoende. Zij maakt daardoor ook haar verantwoordelijkheid voor het gehele stelsel onvoldoende waar. Een opeenstapeling van kleine maatregelen (bijvoorbeeld naar aanleiding van succesvolle pilots) veranderen weliswaar het stelsel maar niet altijd in de gewenste richting en zonder dat de onderliggende knelpunten voldoende worden aangepakt. Als voorbeeld komt in het advies een paar keer de pilot rond de 10-14-scholen terug. De raad laat flink doorschemeren daar veel van te verwachten. Definitieve selectie wordt uitgesteld en er is meer ruimte voor differentiatie in niveaugroepen op een voor leerlingen cruciale leeftijd. Het is een mogelijke oplossing voor padafhankelijkheid en sociale segmentatie. Maar na vier jaar voorzitterschap wist Maassen van den Brink wel beter dan botweg adviseren het hele onderwijsstelsel 10-14-proof te maken. Het rapport van de Onderwijsraad pleit in plaats daarvan voor een evaluatie.
Al met al doet de redenering van de Onderwijsraad denken aan het betoog dat minister van Staat Herman Tjeenk Willink houdt in zijn boek Groter denken, kleiner doen. Iedereen doet ontzettend zijn best en er gebeurt heel veel, maar zijn dat wel de juiste dingen? Het antwoord van SVEN: nee. Het is echt tijd om met zijn allen de angst in de ogen te kijken en een stelselherziening te overwegen.
Download de Stand van Educatief Nederland hier.
1 Ruim baan voor de leraar?
2 Bevoegdheden in het VO op de schop?
En blijf op de hoogte van onderwijsnieuws en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen!
Inschrijven
