Onvoldoendes voor burgerschap

Sinds de wetswijziging in het najaar van 2021 regent het onvoldoendes voor burgerschap, initiatieven voor een nieuwe school ketsen hier op af. Vroeger was burgerschap een algemeen onderwijsdoel. De logica was helder: burgerschap is zeggenschap (zelfzeggenschap en medezeggenschap) en onderwijs bevordert dit – doordat onderwijs ál het kennen en kunnen, direct of indirect, verrijkt en verfijnt.

Sinds de jaren tachtig wordt burgerschap meer en meer begrepen als redzaamheid (zelfredzaamheid en samenredzaamheid). Begin 2000 werd deze burgerschapsopvatting zelfs leidend in het burgerschapsbeleid van de kabinetten Balkenende. Dit beleid kreeg handen en voeten in onder meer de wettelijk vastgelegde burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs (2006): die moesten voortaan ‘werken aan actief burgerschap en sociale cohesie’.

Scholen klaagden destijds juist over de gewoonte om maatschappelijke problemen op het onderwijs af te wentelen, zoals bleek uit het SCP-rapport Grenzen aan de maatschappelijke opdracht van de school (2005): het onderwijs werd overvraagd en kwam niet aan zijn kerntaken toe. Geen wonder dat de burgerschapsopdracht niet meteen enthousiast ontvangen werd.

Ook los hiervan wisten scholen niet goed wat ze ermee aan moesten. De inspectie schreef een toezichtkader dat houvast moest bieden. Ze baseerde zich op een interpretatie van ‘actief burgerschap’ en ‘sociale cohesie’ die op z’n minst zorgde voor oriëntatie (zie kader). Als gevolg hiervan veranderde burgerschap van algemeen onderwijsdoel in een aantal specifieke doelen die afzonderlijke educatieve aandacht eisen.

‘Wat burger A onverdraagzaam noemt…’

Omdat de meeste scholen nog steeds onvoldoende belang hechtten aan wat OCW en de inspectie wilden met burgerschap en de opdracht onvoldoende ernstig namen, werd in 2021 de wet aangescherpt. De school moet voortaan ook werken aan tolerantie en antidiscriminatie. De overheid heeft niet meer genoeg aan doe-het-samen-zelf-burgers. Ze moeten bovendien verdraagzaam zijn jegens elkaar: redzaam en verdraagzaam. Begin 2022 kwam er nog een schepje bovenop. Burgerschap behoort nu net als taal en rekenen tot de ‘basisvaardigheden’ in het funderend onderwijs. Het is een samenstel van specifieke vaardigheden geworden die geïnstrueerd, geoefend en getoetst moeten worden.

Veel scholen weten opnieuw niet wat ze ermee aan moeten, dus het regent onvoldoendes voor burgerschap. Van een aantal scholen mocht ik de relevante documenten inzien om een beeld te krijgen hoe de inspectie argumenteert bij zo’n onvoldoende. Representatief is het volgende: ‘Geen concreet uitgewerkte leerdoelen voor de acht basiswaarden van de democratische rechtsstaat.’ ‘Geen doorgaande lijnen met betrekking tot de leerdoelen die voortkomen uit de basiswaarden van de democratische rechtstaat.’ (Mijn cursivering.) Maar welke acht basiswaarden bedoelt de inspectie? En hoezo leerdoelen en leerlijnen?

In de wettekst over de burgerschapsopdracht staat inderdaad: ‘Bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.’ Maar de wet zegt niks over welke waarden dat zijn. En ook niet dat het er acht zijn. De wet zegt wel: ‘zoals verankerd in de Grondwet en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens’. Maar deze verwijzing maakt het niet specifieker en maakt er ook geen acht van. Grondrechten beschermen burgers bovendien tegen de overheid en verplichten de overheid om voorzieningen te treffen ten behoeve van het maatschappelijk functioneren van de burger. Respect daarvoor bijbrengen is vooral nuttig voor ambtenaren of overheidsrepresentanten, niet per se voor leerlingen.
 

‘…is voor burger B aanvaardbaar, normaal of zelfs ideaal.’

Uit documenten van de inspectie maak ik op dat zij die acht basiswaarden zelf bedacht heeft. In een presentatie bestemd voor voorlichting aan scholen, staan ze vermeld: vrijheid van meningsuiting, gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, afwijzen van onverdraagzaamheid, afwijzen van discriminatie, autonomie, en verantwoordelijkheidsbesef. Het is een opmerkelijk willekeurig en rommelig rijtje. De grondrechten ‘vrijheid van meningsuiting’ en het ‘gelijkheidsbeginsel’ beschermen burgers tegen de overheid, terwijl ‘begrip’ een kwestie is van persoonlijke kennis en openheid, ‘verdraagzaamheid’ een combinatie van geduld en openheid, ‘autonomie’ samenvalt met zeggenschap (vroeger hét algemene doel van onderwijs), ‘verantwoordelijkheidsbesef’ een zaak is van bezonnenheid, en ‘afwijzen’ (van onverdraagzaamheid of discriminatie) een activiteit is of een overtuiging. Dat ze van ongelijke orde zijn (zes soorten in een reeks van acht), maakt het er niet overzichtelijker of overtuigender op en zeker niet werkbaarder. Afgezien van de vraag of het helpend en correct is ze alle acht als ‘waarden’ aan te merken.
 

Leerdoelen en leerlijnen?

Terug naar de tweede vraag: hoezo leerdoelen en leerlijnen? Probeer deze acht waarden maar eens in ‘concreet uitgewerkte leerdoelen’ en ‘doorgaande leerlijnen’ te vertalen. Drie voorbeelden van moeilijkheden waarin ik verzeild raak, als ik mijn best doe:

1. ‘Verdraagzaamheid’ en ‘afwijzen van onverdraagzaamheid’ is als paar een treffend voorbeeld van de tolerantie-paradox (Van der Ploeg, 2016). Kennelijk moet de burger verdraagzaam zijn, behalve ten opzichte van onverdraagzaamheid. Maar wat geldt als onverdraagzaamheid? Wat burger A onverdraagzaam noemt, is voor burger B aanvaardbaar, normaal of zelfs ideaal. Hiervan leerdoelen en vervolgens leerlijnen maken? Dan moeten we nader preciseren en concretiseren, begrenzen en knopen doorhakken. Zo ontkomen we niet aan specifiek waarderende bepalingen die zwaar omstreden zullen zijn en daarom juridisch, moreel, politiek en pedagogisch niet zullen deugen – en trouwens ook in strijd zullen zijn met de waarde van verdraagzaamheid; ziedaar de paradox (Van der Ploeg, 2021).

2. Een leerdoel voor ‘afwijzen van discriminatie en onverdraagzaamheid’ wordt onvermijdelijk iets in de trant van: ‘de leerling doet A’ en ‘de leerling vindt B’. Waarbij A en B veel nader gespecificeerd moeten worden, omdat de termen ‘discriminatie’ en ‘onverdraagzaamheid’ bijzonder ambigu zijn. Zulke leerdoelen bewijzen dat burgerschapsonderwijs zoals de inspectie het definieert, eigenlijk geen onderwijs is, maar training of conditionering. Het gedrag en de overtuiging van leerlingen wordt gevormd, in de letterlijke betekenis van: in een mal gepast. Voor funderend onderwijs is dit misplaatst: het staat op gespannen voet met de ontwikkeling van (zelf)zeggenschap, het algemene doel van onderwijs.

3. Ook ‘autonomie’ is één van de acht basiswaarden waaraan het funderend onderwijs moet werken. Autonomie is zeggenschap. Vroeger gold het als algemeen onderwijsdoel, nu moet het in één leerdoel vertaald worden, en moet er een afzonderlijke leerlijn komen richting dit leerdoel. Dit is absurd, onderwijs is per definitie burgerschapsvormend. Nu wordt burgerschap ideologisch ingeperkt en raakt onderwijs gefragmentariseerd. Mijn noodoplossing zou zijn om het gehele curriculum als ‘leerlijn’ voor te stellen richting het ‘leerdoel autonomie’. Maar scholen die zich op deze manier weren, krijgen van de inspectie nul op het rekest.

Wat te doen bij een onvoldoende voor burgerschap of om een onvoldoende te voorkomen? In de huidige situatie zijn er twee mogelijkheden. De eerste: geef de inspectie haar zin en laat iemand op kantoor een matrix opstellen waarin alle acht basiswaarden genoemd worden en waarin elke waarde in een aantal specifieke leerdoelen wordt vertaald, liefst in termen van meetbaar gedrag. Beschrijf aansluitend per doel een leerlijn van leeractiviteiten vanaf groep 1 tot en met 8, liefst met referentieniveaus per jaar, en benoem hoe regelmatig getoetst en gemonitord wordt of de (deel)vaardigheden van alle leerlingen op peil zijn. Dat lukt vast met een beetje fantasie, onderwijskundig inzicht en niet te veel scrupules.

De tweede mogelijkheid is principieel: teken bezwaar aan tegen de werkwijze van de inspectie. De wettelijke basis is namelijk discutabel. Het ministerie en de politiek zouden hier alerter en strenger op mogen zijn. Kaart het aan, eventueel met anderen. In het verlengde hiervan is er iets te zeggen voor verkenning van juridische stappen. Schoolleiders, schoolbestuurders en leraren die belangstelling hiervoor hebben, kunnen bij mij terecht.

Piet van der Ploeg is werkzaam als lector bij Academica UoAS in Amsterdam en als hoofddocent aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Piet van der Ploeg, Burgerschap als beleidsinstrument, NRO Werkplaats "Democratisering van Kritisch Denken", 2020.

Piet van der Ploeg, Kritisch op burgerschapsvorming.

Piet van der Ploeg, The ambiguity and the knowledge dimension of tolerance.

Piet van der Ploeg, Wat er mis is met de nieuwe onderwijswet burgerschap, 2021.

Piet van der Ploeg, Burgerschapsvorming anders, 2015.
 

Dit artikel verscheen in Didactief, mei 2023.